Noodrecht moet nodig op de schop

Het noodrecht zou open bevoegdheden vooraf moeten geven aan de regering, bepleit noodrechtjurist Adriaan J. Wierenga. Maar wel met scherpe controle achteraf. Het alternatief is afgepaste bevoegdheden. Maar dan gaat de regering discutabele geitenpaadjes bewandelen, zoals bij corona is gebeurd.

De lessen van corona

De coronacrisis lijkt allang voorbij. Dat we bij de vorige verkiezingen, ruim twee jaar geleden, een avondklok hadden en stemden met een mondkapje op, zijn we haast vergeten. Adriaan J. Wierenga, noodrechtspecialist en onderzoeker aan de Rijksuniversiteit Groningen, waarschuwt de coronacrisis niet te vergeten. Volgens hem is het wantrouwen in de politiek mede veroorzaakt doordat Nederland tijdens corona geen helder, controleerbaar systeem had om in te grijpen. Wierenga vindt dat een nieuw kabinet het noodrecht voor nationale crises grondig zou moeten herzien. De ambities van Rutte IV schieten wat dit betreft tekort. Bij die herziening kan het gemeentelijk noodrecht een inspiratiebron zijn. 

Tijdens de coronacrisis bleek het noodrecht tekort te schieten: er was geen wet die landelijk ingrijpen mogelijk maakte, waardoor regels in eerste instantie gebaseerd werden op lokaal noodrecht. Vindt u dat het noodrecht een thema moet zijn bij de aankomende verkiezingen?

‘Het werkelijk aanpassen van het noodrecht naar een duurzaam, begrijpelijk en hanteerbaar systeem vraagt dat je het hele systeem op de schop neemt, om dat voor de langere termijn geschikt te maken om crises aan te pakken. Dat is ook een grote technische wetgevingsoperatie, die de nodige visie vergt. Het is niet links en rechts wat bijschaven of pleisters plakken op actualiteiten. En dat laatste is iets dat in het huidige politieke domein meestal een stuk populairder is. Je bezinnen met een visie op een groter geheel, dat is eigenlijk wat ik hier vraag. Dat zijn minder sexy onderwerpen om stemmen mee te winnen.’ 

Pieter Omtzigt, die onlangs de partij Nieuw Sociaal Contract heeft opgericht, hamert op het belang van een nieuwe bestuurscultuur. Hij wil onder meer een constitutioneel hof en een districtenstelsel invoeren. Omtzigt hekelt de kortetermijnvisie in de politiek. Als dit soort thema’s op de agenda komt, ziet Wierenga daarin ruimte voor een discussie over het noodrecht. ‘Dat lijkt mij vanwege het enorme belang ervan goed. Noodrecht kan immers bijdragen aan daadkrachtige en goede besluitvorming en die kan in noodsituaties levensreddend zijn.’ 

Groepen als Extinction Rebellion vragen al jaren in allerlei landen om het uitroepen van een klimaatnoodtoestand. Je hebt ook mensen die minder urgentie zien of die klimaatverandering volledig ontkennen. Hoe zorg je ervoor dat de discussie over het toepassen van noodrecht niet te politiek wordt?

‘Dat zit ten eerste in het toepassingscriterium. Er moet voor het toepassen van noodrecht acuut een vitaal belang van de samenleving worden aangetast of bedreigd. Je zou kunnen zeggen dat dit op termijn, en misschien ook wel nu al, gaande is met de gevolgen van klimaatverandering. Maar in deze situatie kan men aan de hand van normale regelgeving of bestaande bevoegdheden van bestuurders daartegen optreden. We hebben normale wetgeving om milieumaatregelen te treffen. Juridische beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit spelen ook een rol. Steeds moet het bestuur zich afvragen of de gekozen maatregelen in redelijke verhouding staan tot het nagestreefde doel en of er niet met minder ingrijpende instrumenten kan worden volstaan. Overigens zit er in de praktijk altijd een politieke dimensie aan de vraag wat een noodsituatie is.

Zo past een minister een noodbevoegdheid toe bij zijn eigen bestuurlijke oordeel dat dit in die situatie gerechtvaardigd is. Vervolgens kan het parlement toetsen of er al dan niet terecht gebruikgemaakt is van het noodrecht. De toets of er sprake is van zo’n noodsituatie die het gebruiken van die bevoegdheden rechtvaardigt, is dus steeds een bestuurlijke afweging door een gekozen democratisch gekozen orgaan.’ Wierenga wijst op het gemeentelijk noodrecht, waarin de gemeenteraad controle uitoefent als de burgemeester een noodverordening inzet. Als dat volgens de raad niet terecht is, kan zij de werking van de noodverordening opschorten. Zo zou de Tweede Kamer bij landelijk noodrecht volgens hem ook steeds betrokken moeten zijn. 

Onder anderen Pieter Omtzigt bepleit het instellen van een constitutioneel hof. Moet je om de verregaande bevoegdheden onder controle te houden die de regering bij nationaal noodrecht heeft niet ook een constitutioneel hof hebben? 

‘Ik zou zeggen van niet. In de wet die dit moet regelen kun je vastleggen in welke gevallen grondrechten kunnen worden ingeperkt. De rechter kan dat allemaal toetsen. We hebben bij de avondklokprocedure bijvoorbeeld gezien dat je voor het aanvechten van zo’n maatregel prima terecht kunt bij de Nederlandse rechter.’ 

Juist sinds de coronacrisis leeft er groot wantrouwen onder burgers. Ik kan me voorstellen dat het instellen van een constitutioneel hof en het aanpassen van het noodrecht allebei raken aan de vraag in hoeverre je de overheid vertrouwt met jouw rechten. 

‘Als je kijkt naar wat ik voorstel, namelijk een veel eenvoudiger en flexibeler systeem, dan leidt dat ertoe dat de regering aan de voorkant een meer open bevoegdheid krijgt. Daar is heel veel weerstand tegen, juist vanwege dat wantrouwen. Maar ik denk dat het voor het wegnemen van wantrouwen erg helpt als transparant en duidelijk is hoe besluiten worden genomen, en wie daar op welke manier toezicht op houdt. Ik ben daarbij ook voor een scherp democratisch, bestuurlijk en rechterlijk toezicht dat snel kan ingrijpen, maar wel achteraf. Bij rampen zijn vaak maatregelen nodig die we nu nog niet kunnen voorzien. Daar is corona een mooi voorbeeld van. Je kunt ervoor kiezen om de regering geen flexibel instrument te geven, en alles van tevoren dicht te timmeren, maar dat is niet realistisch. Daarnaast kan je die open bevoegdheid compenseren door de Eerste en Tweede Kamer een controlerende rol te laten vervullen. 

Het gevaar als je het systeem probeert dicht te timmeren, en er blijken vervolgens toch andere maatregelen nodig te zijn, is dat men geitenpaadjes gaat zoeken. Dat is precies wat je zag in de coronacrisis, waarbij de maatregelen van de minister negen maanden lang gebaseerd werden op de noodverordeningsbevoegdheid van de burgemeester die werd uitgeoefend door de voorzitter van de veiligheidsregio. Je zag dat er heel weinig parlementaire controle was, doordat de noodverordeningen met de door de minister bedachte maatregelen niet afkomstig waren van de minister zelf. Het gebruik van onduidelijke juridische constructies tijdens de coronacrisis heeft zeker een bijdrage geleverd aan het wantrouwen in de overheid.’ 

Organisaties als Amnesty International zijn kritisch op de manier waarop burgemeesters noodverordeningen toepassen, waarbij regelmatig pas achteraf blijkt dat dat onterecht was. De demonstratie of de voetbalwedstrijd waarover de verordening ging, is dan al voorbij. Hoe voorkom je bij noodrecht dat pas achteraf blijkt dat het niet legaal is toegepast? 

‘Wat mij betreft hebben gemeenteraden nog een slag te maken in hoe ze invulling geven aan het democratisch toezicht op hoe de burgemeester zijn openbare-ordetaken uitoefent. Hier ontbreekt het vaak aan de daarvoor benodigde kennis van het gemeentelijke noodrecht bij de gemeenteraad, maar overigens ook bij de burgemeester en zijn ambtenaren. Er gaat op dit terrein veel fout, terwijl het om zulke belangrijke situaties gaat. Ga het debat aan met de burgemeester over de inzet van noodverordeningen en noodbevelen. Als iemand heel ver of herhaaldelijk over de schreef gaat, kan je uiteindelijk ook het vertrouwen in de bestuurder opzeggen.’

Je eerste intuïtie is wellicht om bij noodrecht te denken aan een sterkere bestuurder met meer middelen. Maar dat impliceert dus dat er een sterkere volksvertegenwoordiger staat om dit waar nodig te begrenzen.

‘Ja. Denk bijvoorbeeld aan het bezoekverbod aan zorginstellingen. Dat was een maatregel die de regering aan het begin van de coronacrisis via een geitenpaadje heeft toegepast. Dit heeft voor veel mensen bijzonder ingrijpende gevolgen gehad. Ook voor onze premier zelf, die geen afscheid kon nemen van zijn moeder die toen in een verzorgingshuis is overleden. Dat bezoekverbod is nogal een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Door de onduidelijke manier waarop dit was geregeld, heeft de Tweede Kamer toen niet gezien dat zij daar de bevoegdheid had om bij te sturen.’ 

Het is wat dat betreft opvallend dat de parlementaire enquête naar de coronacrisis voorlopig uit het zicht verdwenen is. 

‘Er zijn partijen die ter discussie willen stellen of er daadwerkelijk een coronacrisis of -virus is geweest. Dat maakt het samenstellen van zo’n commissie en het formuleren van onderzoeksvragen lastig. Maar het is wel ontzettend belangrijk dat die enquête er komt. Ik denk dat corona een van de heftigste dingen is die we in de afgelopen decennia op de Nederlandse samenleving hebben zien afkomen. Als politiek schiet je tekort als je niet in staat bent om daar met elkaar op te reflecteren. Het gaat dan niet om de schuldvraag, maar om de vraag hoe we dit in de toekomst beter kunnen doen. Welke lessen kunnen we hiervan leren?’ 

‘Eén les heb ik al getrokken: dat het systeem om een nationale crisis aan te pakken juridisch tekortschiet. In de politiek heerst het gevoel dat de crisis voorbij is, dat er hooguit kleine aanpassingen hoeven te worden gedaan aan de oude wet- en regelgeving. Maar het vraagt om een integrale herziening van het gehele systeem. Er is nu noodrecht op lokaal niveau, op nationaal niveau, vooral bedacht voor oorlogssituaties, en op specifiek niveau, bijvoorbeeld over infectieziektenbestrijding. Daartussen bevinden zich gaten en overlap. Er mist een logisch, consistent systeem dat kan bijdragen aan de uitlegbaarheid aan de burger. Mijn advies aan een nieuw kabinet: wees ambitieuzer. Ga dit integraal en grondig op de schop nemen. Durf daarbij vrijer te denken. Niet per se alleen vanuit het bestaande systeem.’