Diplomatieke immuniteit en lokale overheid

Diplomaten en werknemers van internationale organisaties en de gebouwen waarin zij werkzaam zijn genieten diplomatieke immuniteit. Het gaat daarbij niet alleen om de ambassadeurs die andere staten vertegenwoordigen, maar bijvoorbeeld ook om de rechters die werkzaam zijn voor het Internationaal Gerechtshof in het Vredespaleis of voor het Internationaal Strafhof, en om topambtenaren van internationale organisaties zoals de OPCW (de organisatie die belast is met de wereldwijze naleving van het verbod op chemische wapens) en vestigingen in Nederland van EU-instellingen en van de Verenigde Naties.  

De immuniteit is vastgelegd in internationale verdragen, zoals de Weense conventie over diplomatieke relaties, de verdragen waarmee de betrokken internationale organisaties zijn opgericht en het verdrag dat tussen zo’n organisatie en Nederland is gesloten, de zetelovereenkomst. Naast immuniteit worden voorrechten toegekend, zoals de vrijstelling van bepaalde belastingen. De omvang van deze laatste voorrechten is afhankelijk van de rang van de betrokken functionaris. Het gaat bijvoorbeeld om vrijstelling van motorrijtuigenbelasting, BPM en omzetbelasting. Internationale organisaties, hun medewerkers en bezoekers dragen bij aan het internationale aanzien van Nederland en aan steden zoals Den Haag en Amsterdam. Bovendien zijn ze van belang voor de lokale economie. Nederland is een aantrekkelijke vestigingsplaats, maar er is concurrentie met andere internationale steden. In die concurrentie is het lokale vestigingsklimaat van belang, en daarbij spelen de voorrechten en faciliteiten (de aanwezigheid van internationale scholen, openbaar vervoer en infrastructuur) een vooraanstaande rol.
 

Er is echter ook draagvlak nodig onder de lokale bevolking, ook al is het speelveld van de betrokken instellingen soms zelfs wereldomvattend. En dat draagvlak wordt soms ondermijnd door het gedrag van diplomaten of publiciteit over een internationale organisatie. Zo werd in oktober 2013 een dronken hoge Russische diplomaat gearresteerd en zagen we ongeveer een maand daarna beelden van een Angolese diplomaat die een hinderlijk doorvragende journalist sloeg.
 

De Europese Octrooi Organisatie (met 7000 medewerkers verspreid over vijf kantoren in Europa, waarvan 2700 in Rijswijk) kwam vorig jaar in een negatief daglicht te staan door ontevredenheid van haar personeel. Over de laatste kwestie werd het oordeel van de Hoge Raad op 20 januari bekend over een geschil van de Nederlandse vestiging van de vakbond tegen deze organisatie. De Hoge Raad was het niet eens met de uitspraak van het Hof van 17 februari 2015. Het is de vaste lijn van zowel onze rechtspraak als die van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens dat de toekenning van voorrechten en immuniteiten aan internationale organisaties het recht op toegang tot de rechter kan beperken. Dat individuele staten zich niet eenzijdig kunnen inmengen in de aangelegenheden van deze organisaties is noodzakelijk voor hun goede werking. Alleen indien de rechtzoekende geen redelijke alternatieve middelen heeft, zoals een intern systeem om klachten te kunnen laten beoordelen, en het wezen van dat grondrecht wordt aangetast, kan de rechter de immuniteit negeren en over het geschil oordelen. De Hoge Raad nam aan dat daarvan hier geen sprake was. De Nederlandse autoriteiten en de rechter dienen ook bij dit geschil de diplomatieke immuniteit te respecteren.
 

De lokale overheid, en Den Haag in het bijzonder, neemt een bijzondere positie in. Ik heb daar in mijn entreerede als hoogleraar in Maastricht aandacht aan besteed. Op het grondgebied van de gemeente Den Haag bevinden zich veel rechtsordes. Naast Nederlands recht en Europees recht zijn dat de rechtsordes van de afzonderlijke landen in de ambassades. Ook de internationale organisaties hebben hun eigen rechtsorde. Soms is dat de Europese Unie (denk aan Europol en Eurojust) of de Verenigde Naties. Vaak hebben deze organisaties een rechtsorde die op het eigen verdrag is gebaseerd.

Maar let op: het terrein dat tot het gebouw van de ambassade of de internationale organisatie behoort is geen buitenlands grondgebied geworden: voor deze percelen en gebouwen geldt het Nederlandse recht. Het recht van de eigen ‘interne’ rechtsorde gaat voor, en er geldt diplomatieke immuniteit. Dat is in de praktijk best ingewikkeld. Het vastleggen van afspraken tussen de gemeentelijke overheid en internationale organisaties is niet altijd eenvoudig.
 

Een internationale organisatie of een ambassade heeft nog steeds een bouwvergunning nodig en moet voldoen aan de voorschriften over brandveiligheid en over de verwijdering van asbest. En een ambassadeur of een rechter van het internationaal Gerechtshof dient zich nog steeds aan de maximum snelheid te houden. Echter, indien de bestuursrechtelijke regels niet worden nageleefd, kan geen bestuurlijke boete of een last onder dwangsom worden opgelegd. Dat zou immers in strijd zijn met de diplomatieke immuniteit uit het internationale recht. Dat was ook het oordeel van het Hof Leeuwarden op 26 september 2014 over de boete voor een snelheidsovertreding in Wassenaar die aan een rechter van het Internationaal Gerechtshof werd opgelegd. Helaas blijkt elk jaar weer dat de aan diplomaten opgelegde bestuurlijke boetes onbetaald blijven. Dat heeft niet alleen politieke aandacht in Nederland, maar ook in internationale steden zoals Genève, New York en Londen. Dat leidt ook daar steeds weer tot vette krantenkoppen. De nationale autoriteiten kunnen niet veel meer doen dan de diplomaten wijzen op hun internationaalrechtelijke verplichting om het nationale recht van de staat waarin zij verblijven te respecteren of andere informele en diplomatieke methoden van overreding te hanteren. Dit alles geldt overigens ook voor onze diplomaten in het buitenland.
 

Dezelfde immuniteit geldt ook niet-bestraffende sancties en voor civielrechtelijke inbeslagneming (bijvoorbeeld bij de invordering van bestuursrechtelijke geldschulden. In een uitspraak van 4 maart 2009 nam de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zelfs een bijzondere uitzondering op de handhavingsplicht aan. Burgemeester en wethouders konden daarmee het handhavingsverzoek afwijzen dat was gericht tegen een illegale stallinggarage op het perceel van de Iraanse ambassade. De immuniteit van door een staat gebruikte gebouwen of percelen gaat ver. Ook Villa Kabila, het door krakers bewoonde gebouw van de voormalige ambassade van de Democratische Republiek Congo, dat ergens in 2009 door de medewerkers van de betrokken staat was verlaten en vervolgens door krakers werd bewoond, geniet volgens de Hoge Raad in een oordeel van 28 juni 2013 diplomatieke immuniteit.

Oswald Jansen