Nieuwe gemeentefusies in aantocht

Hoewel de fusiegolf onder gemeenten even is gaan liggen, worden er nog steeds bestuurlijke huwelijken gesloten. Over de wenselijkheid zijn de meningen verdeeld. Vanwege de complexiteit van het gemeentefonds is het bovendien de vraag of herindelingen voordelig uitpakken.

Metropoolregio

Al sinds 2003 werken de Brabantse Kempengemeenten Bergeijk, Bladel, Eersel, Oirschot en Reusel-De Mierden intensief samen. Maar rond 2017 vond Oirschot dat de samenwerking met de andere plattelandsgemeenten moeizamer verliep, zegt gemeenteraadslid Claud ­Leermakers (VVD): ‘We merkten dat de onderlinge sfeer en de verhoudingen niet altijd goed waren.’ Ook richtte Oirschot zich meer op de Metropoolregio Eindhoven. ‘In tegenstelling tot de landelijke Kempengemeenten, zit Oirschot namelijk wat meer op het snijvlak van landelijk en stedelijk. Daarbij heeft Oirschot in dit samenwerkingsverband weinig invloed op grote regionale ontwikkelingen, bijvoorbeeld op het gebied van bedrijventerreinen of voorzieningen.’ Om gezamenlijk sterker te staan, is vanuit Oirschot wel eens onderzocht of een fusie met enkele Kempengemeenten een optie was. Volgens Leermakers wilde een groot deel echter zelfstandig blijven.

Jeugdzorg

Oirschot keek verder en kwam uit bij haar oosterbuur Best. Die gemeente leek het meest geschikt om mee samen te gaan, zegt Leermakers: ‘Op bepaalde terreinen werken Oirschot en Best al samen, zoals bij het regelen van de jeugdzorg.’

Cultuur

Wat volgde was een ‘aanzoek’ van Oirschot aan Best. De gemeenteraad aldaar reageerde positief op Oirschots verzoek om verdere samenwerking te verkennen. Uit een quick scan van adviesbureau BMC bleek immers dat zelfstandig blijven ‘geen toekomstbestendig scenario’ is, en dat Oirschot als beste fusiepartner uit de bus kwam. Daarnaast hebben Best en Oirschot nauwe banden en zijn beide gemeenten bijna gelijkwaardig, zegt John Verheijen, VVD-raadslid in Best: ‘Oirschot is qua inwonertal iets kleiner, maar qua cultuur lijken we op elkaar. Kortom, de liefde was wederzijds en “we hebben inmiddels verkering”’.

Geen gelopen race

Vooralsnog verloopt alles voorspoedig. Tot op heden zijn alle besluiten omtrent de fusie in beide gemeenteraden unaniem aangenomen, aldus Leermakers en Verheijen. ‘Maar het is nog geen gelopen race’, waarschuwt Verheijen. In april krijgen inwoners de kans om hun mening te geven over een mogelijk samengaan. Leermakers verwacht geen spannende uitkomsten. Als alles volgens plan verloopt, kan er vóór de zomer een principebesluit worden genomen, waarna het wettelijke traject van start gaat. Zonder vertraging stappen beide gemeenten op 1 januari 2028 in het huwelijksbootje.

Hoge prijs  

Bijna 100 kilometer noordelijker staat eveneens een fusie op de rol. Daar zal op 1 januari 2027 de gemeente Wijdemeren opgaan in de gemeente Hilversum. Volgens waarnemend burgemeester van Wijdemeren Mark Verheijen is die fusie echt noodzakelijk: ‘Zowel op financieel vlak als wat betreft de bestuurskracht schiet Wijdemeren momenteel tekort.’ De gemeente stond in 2023 onder curatele van de provincie Noord-Holland. Het preventief financieel toezicht werd een jaar later opgeheven, maar inwoners betaalden een hoge prijs. In 2024 steeg de rioolheffing met 56,1 procent, de grootste stijging in heel Nederland (gemiddelde landelijke stijging was 5,6 procent). De afvalstoffenheffing ging met 26,1 procent omhoog en Wijdemeren kende tevens de grootste verhoging van de toeristenbelasting (165 procent). Vorig jaar stegen de woonlasten voor huurders het sterkst in Wijdemeren, namelijk met 28,3 procent. Met 1.454 euro staat Wijdemeren op de tweede plaats van gemeenten met de hoogste woonlasten, na villadorp Bloemendaal, waar de woonlasten 1.770 euro bedragen.

Expansiedrift

‘Wijdemeren heeft relatief weinig inwoners ten opzichte van het oppervlak dat de gemeente bestiert’, verklaart burgemeester Verheijen. Om deze problemen het hoofd te bieden, ging Wijdemeren op zoek naar een fusiepartner. Na enig snuffelen bij de omliggende gemeenten Stichtse Vecht en Gooise Meren kwam Wijdemeren in juli 2024 uit bij Hilversum. Daar is Gerhard van den Top al ruim drie jaar burgemeester. Toen hij hoorde dat Wijdemeren op zoek was naar een fusiepartner, is een regiobestuurder met een soort liefdesbrief op bezoek gegaan bij de gemeenteraad van Wijdemeren. ‘Het was een soort familieboodschap: jullie hebben het nu moeilijk en wij willen jullie graag helpen’, vertelt Van den Top. Overigens zat de mediastad niet per se te wachten op een fusie. ‘Onze huidige omvang is goed en financieel staan we er goed voor. Er is dus zeker geen sprake van een expansiedrift van Hilversum’, verduidelijkt de burgemeester.

Makkelijkere procedure

Het gaat om een zogenoemde ‘lichte herindeling’, legt zijn collega in Wijdemeren uit: ‘Dat is sinds 2017 mogelijk. Daarvoor werden beide gemeenten opgeheven en ontstond er een nieuwe gemeente, met nieuw beleid en een nieuwe burgemeester, gemeentesecretaris, en een nieuwe naam.’ Hilversum blijft als rechtspersoon bestaan; de zes kernen van Wijdemeren worden er simpelweg aan toegevoegd. ‘Dat is een veel makkelijkere procedure.’

Abstracte zaken

Opvallend is dat Wijdemeren in 2002 is ontstaan uit een fusie van de gemeenten ’s-Graveland, Nederhorst den Berg en Loosdrecht (die tot dat moment in de provincie Utrecht lag). ‘Uiteindelijk is dat geen duurzame oplossing gebleken’, blikt burgemeester Verheijen terug. ‘Er is te weinig interne samenhang. Dat heeft overigens niet met de omvang te maken. Schaal en inwonertal zeggen niet zoveel. Het gaat uiteindelijk om abstracte zaken als de bestuurskracht en de kwaliteit van het bestuur.’ De lokale bestuurder maakt al 25 jaar herindelingen mee en kan wel constateren ‘dat het uiteindelijk geen zuiver rationeel proces’ is. ‘Het draait om goed bestuur en de continuïteit daarvan.’

Domino-effect

Oirschot, Best, Wijdemeren en Hilversum voegen zich straks bij de lange lijst van gemeenten die in het verleden zijn gefuseerd. Het aantal gemeenten is de afgelopen decennia immers sterk afgenomen. In 1899 waren er 1.121 gemeenten, sinds 2023 zijn er slechts 342 over – een daling van ongeveer 70 procent. Hoewel de dalende trend de laatste jaren lijkt af te vlakken en gemeenten niet langer door het rijk tot fusies kunnen worden gedwongen, blijft de algemene lijn recht naar beneden gaan, zegt Maarten Allers. Hij is hoogleraar economie van decentrale overheden en directeur van onderzoeksinstituut COELO. Volgens Allers komen gemeenten vaak met dezelfde motieven voor een herindeling: ‘Meestal gaat het over de bestuurskracht. Die zou te zwak zijn waardoor een fusie noodzakelijk is. In veel gevallen reageren gemeenten ook op externe factoren. Zodra gemeenten in de regio fuseren, neigen andere gemeenten hetzelfde te doen. Ze hebben dan het gevoel dat ze mee moeten gaan in de race, anders zijn zij straks die kleine omringd door grote spelers. Het is een soort domino-effect. Daarbij worden heel veel instanties groter: woningcorporaties, scholen, zorginstellingen. Voor kleine gemeenten kan dat intimiderend voelen. Het lukt hen vaak niet meer om met zulke partijen aan tafel te komen.’

Samenwerkingsverband

Verder ziet de hoogleraar dat de toename van het aantal taken een rol speelt: ‘Denk aan het sociaal domein. Sommigen gemeenten hebben voor die taakstelling niet het juiste schaalniveau. Meestal ontstaan er dan samenwerkingsverbanden, maar dat kan bestuurlijk behoorlijk ingewikkeld zijn. Wethouders klagen soms dat ze heel veel tijd kwijt zijn aan samenwerken met andere bestuurders in het samenwerkingsverband. “Dan kunnen we net zo goed fuseren”, denken ze dan vaak.’

Overigens neemt daardoor het aantal samenwerkingsverbanden niet af. ‘Die grotere gemeenten gaan dan onderling weer samenwerking.’ Gemeenten die een herindeling hebben doorgemaakt, blijven evenveel geld uitgeven aan samenwerkingsverbanden.

Verwachtingen temperen

Allers is dan ook kritisch. Volgens de wetenschapper worden de problemen die gemeenten als reden aandragen niet opgelost door fusies: ‘Als herindelingen de oplossing zouden zijn, zou je verwachten dat na bestuurlijke fusies het probleem is verdwenen. Maar de praktijk laat zien dat fusiegemeenten na enkele decennia weer opnieuw gaan fuseren met andere gemeenten. Als we zo doorgaan, bestaat Nederland in 2052 uit één grote gemeente.’ Allers is niet principieel tegen herindelingen, maar zijn advies is wel: temper je verwachtingen. ‘Verwacht geen kostenbesparingen of een effectievere lokale overheid. Er is geen enkel bewijs dat je dat met bestuurlijke fusies bereikt.’

Verkiezingsopkomst

Bovendien kleven er ook nadelen aan. Inwoners van gemeenten die zijn heringedeeld, laten de stembus structureel vaker links liggen dan stemgerechtigden uit gemeenten die geen fusie achter de rug hebben. Het gaat daarbij om zowel verkiezingen voor de gemeenteraad als voor de Tweede Kamer. Bij raadsverkiezingen daalt de opkomst 2,2 procentpunt en bij Tweede Kamerverkiezingen 0,7 procentpunt. Volgens Allers heeft dat mogelijk te maken met lagere verwachtingen van verkiezingen. Daarnaast zouden inwoners zich minder verbonden voelen met lokale bestuurders en politici.

Inboedel

De laatste jaren is er echter een kentering. De voortdurende afname van het aantal gemeenten is tot stilstand gekomen. Al ruim twee jaar telt Nederland 342 gemeenten. De laatste gemeentelijke herindeling vond plaats op 1 januari 2023. Toen gingen Brielle, Hellevoetsluis en Westvoorne gingen samen op in de nieuwe Zuid-Hollandse gemeente Voorne aan Zee. Volgens burgemeester Verheijen zijn herindelingen uit de mode geraakt: ‘Die herindelingsgolf van tien jaar geleden is opgedroogd. Sinds gedwongen herindelingen niet meer plaatsvinden, zijn provincies op dit terrein handelingsverlegen geworden. Ministers van Binnenlandse Zaken houden ook hun handen ervan af. Daardoor ligt het bestuurlijk fuseren zo goed als stil, terwijl er nog steeds gemeenten kampen met problemen die opgelost kunnen worden met fuseren.’ Vanzelfsprekend wil Verheijen niet terug naar gedwongen herindelen, maar gemeenten die willen fuseren missen zijns inziens de instrumenten om dat te faciliteren. Van den Top sluit zich bij dat laatste aan: ‘Als twee partners willen samenwonen, helpt het als de ouders wat bijdragen aan de inboedel. Het rijk zou gemeenten met een fusiewens een beetje kunnen helpen zodat de herindeling slaagt.’

Opbrengsten

Sterk nog, burgemeester Verheijen constateert dat fuserende gemeenten door het gemeentefonds worden bestraft: ‘Gemeenten die samengaan verliezen hun basisbedrag. Als gemeente krijg je eenmalig wat geld voor frictiekosten, onafwendbare extra kosten die ontstaan door de samenvoeging. Maar of je er als fusiegemeente op vooruit of achteruit gaat, is uitsluitend afhankelijk van de opbouw van de gemeente. De opbrengsten zou je dan moeten halen uit de met de fusie gepaarde efficiency. Maar de geschiedenis laat zien dat die opbrengsten nooit komen. Gemeentelijke herindelingen hebben daar namelijk geen enkele invloed op.’

Puur geluk

Toevallig pakt de fusie Hilversum-Wijdemeren financieel wel goed uit, zegt burgemeester Verheijen: ‘Na de herindelingen krijgen we een forse plus vanuit het gemeentefonds, waardoor de woonlasten omlaag kunnen zonder dat die in Hilversum omhoog gaan. Maar dat is puur geluk. Voor veel andere gemeenten is het onzeker of het financieel voordelig uitpakt.’

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 6