16 miljard euro raakt uit zicht

De verzamelde rekenkamers waarschuwen voor een  controlegat. Niemand heeft na de decentralisatie van taken richting gemeenten zicht op de 16 miljard euro die met die operatie meeverhuist. Straks weten we alleen dat het geld is uitgegeven. Niet waaraan. 

Voor de controle op de rechtmatigheid en doelmatigheid van de besteding van de zestien miljard euro die met de nieuwe gemeentelijke taken jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en arbeidsparticipatie na 1 januari 2015 zijn gemoeid, blijkt niets geregeld. Dat baart de rekenkamers grote zorgen.

‘Het is vrij ongebruikelijk dat wij ons uitspreken vanuit de klassieke rol die we hebben in zo’n proces, dus dat doen we niet zomaar’, stelt Arno Visser, lid van de Algemene Reken­kamer. Waarmee hij de ernst en de urgentie van de problematiek maar wil benadrukken.

Rekenkamers – landelijk, regionaal en lokaal – gaan niet over de politieke keuzen, zegt Visser, evenmin stellen ze de wenselijkheid van decentralisaties ter discussie. Rekenkamers spreken zich in de regel pas uit als het geld al is uitgegeven. Ze onderzoeken in opdracht van de volks­vertegenwoordiging of dat rechtmatig, doelmatig en doeltreffend is gebeurd.

Kijkend naar de wetgeving zoals deze nu in de maak is − Wmo 2015, Participatiewet en de Jeugdwet − dan is het vragen om controleproblemen, stelt Visser. Ruim zestien miljard euro dreigt uit het zicht te verdwijnen (al is nog niet duidelijk of dit hele bedrag naar de gemeenten wordt overgeheveld). En om dat te voorkomen, trekken de rekenkamers, verenigd in de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) aan de bel. Het tij kan nog worden gekeerd, stellen zowel Arno Visser als Ans Hoenderdos, bestuursleden van de NVRR.

‘Op een gegeven moment komt de vraag toch terug, bij de lokale rekenkamers of bij ons als Algemene Rekenkamer: “Kunnen jullie ons (volksvertegenwoordigers) helpen om te kijken of het geld goed is besteed.” Dan moeten we nu zeggen dat dit niet kan, omdat het niet is geregeld. Er moet een aantal zaken worden aangepakt wil je die totaalpraktijk op orde brengen.’

Vergeten
De discussie blijft in de ogen van Visser nu te veel steken in hoeveel geld er met de drie decentralisaties in zijn totaliteit naar gemeenten overgaat, en welke gemeente daar hoeveel van krijgt. ‘Dat is maar een deel van de discussie. Er wordt hard gewerkt aan de ‘voorkant’ van de drie decentralisaties, maar de ‘achterkant’ wordt vergeten. En dat moet evenzeer worden geregeld, voor dat de wetten van kracht worden’, benadrukt Visser.

Een adequaat stelsel van democratische controle is onontbeerlijk. Inzicht in de besteding van middelen is noodzakelijk om te kunnen beoordelen of het geld wordt ingezet waarvoor het is bedoeld. En dus moet Plasterk − als minister van Binnenlandse Zaken verantwoordelijk voor de inrichting van het openbaar bestuur − aan de bak. ‘Hij is verantwoordelijk voor de inrichting van de verantwoording en de toetsing van het overheids­beleid, en daarmee voor de bevoegdheden van de lokale rekenkamers. Die zijn onvoldoende toegesneden op de nieuwe ontwikkelingen’, vult Hoenderdos aan.

Met name door de samenwerkingsverbanden die gemeenten moeten vormen om de decentralisaties op een verantwoorde manier te kunnen uitvoeren, zijn die bevoegdheden van de rekenkamers en vooral die van de rekenkamercommissies in het geding.

Versoepeling
Hoewel Plasterk inmiddels de Kamer heeft toegezegd de bevoegdheden van de rekenkamercommissies gelijk te willen trekken met die van de rekenkamers − wat volgens de NVRR een goede eerste stap is om het controlegat te dichten − moet er meer gebeuren.

Het probleem zit ’m namelijk niet alleen in gemeenschappelijke regelingen in het kader van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), maar ook in andere samenwerkingsverbanden waarin gemeenten participeren. Nu mogen rekenkamers alleen onderzoek doen bij samenwerkingsverbanden als de afzonderlijke gemeente een belang van meer dan 50 procent heeft. Een versoepeling is nodig, vindt de NVRR.

‘Gemeenten werken straks met vijf gemeenten samen en ieder heeft maar 12 procent. Dan heb je gezamenlijk 60 procent, maar elke gemeente afzonderlijk heeft niet die bevoegdheid. We pleiten ervoor om die 50-procentsgrens niet per afzonderlijke overheid te meten, maar als er een gezamenlijk overheidsbelang is van meer dan 50 procent. Dan moeten die gezamenlijke reken­kamers de bevoegdheid krijgen om verder te zoeken als dat nodig is’, verduidelijkt Hoenderdos, bestuurder/directeur van de Randstedelijke Rekenkamer. ‘Om het concreet te maken: straks worden er bij de jeugdzorg contracten afgesloten met zorginstellingen. Gemeenten gaan samen zo’n contract aan; kun je dan nog toezien of dat contract goed wordt uitgevoerd?’

Visser: ‘Je moet er nu de oplossing bij bedenken, niet gaandeweg of erger, als je al in de problemen zit.’ Voordat contracten worden gesloten moet de toetsing wettelijk zijn geregeld.

Voor alle duidelijkheid, de NVRR pleit níet voor de instelling van rekenkamers voor de te vormen congruente samenwerkingsverbanden. Hoenderdos: ‘Een rekenkamer is er in de eerste instantie voor de eigen raad. Die gaat ook over taken die niet via samenwerkingsverbanden gaan, maar rechtstreeks door de eigen raad worden bepaald. Wij pleiten er als vereniging vooral voor om per situatie slimme samenwerkingsverbanden aan te gaan. Als je bijvoorbeeld eens in de drie jaar een diepgaand onderzoek wilt doen naar de jeugdzorg, kijk dan met welke gemeenten je in een samenwerkingsverband zit en ga met die reken­kamers samen dat onderzoek doen. Op het gebied van de Wajong kan dat een ander samenwerkingsverband zijn. Ga gelegenheidscoalities vormen.’

Op de vraag waarom het regelen van die controle, de toetsing, blijft liggen, moet Visser het antwoord schuldig blijven. ‘Weet ik niet. Misschien is die andere discussie al moeilijk genoeg en is het tempo heel erg hoog. Maar dan moet ik tussen de oren van mensen gaan kijken; dat wil ik ook weer niet doen. Ik kan alleen constateren dát het zo is en dat het nog moet worden afgemaakt.’

Kille cijfers
Verruiming van de bevoegdheden van de rekenkamers is een belangrijk punt, maar er moet meer gebeuren. Want als we het over doelmatige besteding hebben, moet eerst duidelijk zijn wat doelmatig is, wat er nodig is om dat te meten en vervolgens hoe je dat gaat meten. In het sociaal domein is dat ‘heel erg moeilijk’, realiseert Visser zich. Maar wel nodig.

Het gaat beiden niet om informatie over welke aanpak het meest geschikt is, maar om ‘kille’ cijfers. Die moeten worden verzameld, zonder dat er een bureaucratisch monster bij komt. Het gaat ze puur om data − hoeveel geld wordt er besteed, hoeveel mensen worden geholpen? − zodat je als gemeenteraad de feiten kunt volgen en daar een analyse op kunt maken.

Hoenderdos: ‘Neem de jeugdzorg die straks van provincies naar gemeenten overgaat. Streefwaarde bij de provincies is dat geen kind langer dan negen weken onverantwoord hoeft te wachten. Kan je straks zoiets nog zichtbaar hebben?’

Beoordelen of een gemeente het wel of niet goed doet, kan alleen als daar vooraf – ‘nu dus’ − afspraken over worden gemaakt over doelstellingen en middelen, benadrukt Visser.

‘Natuurlijk kunnen en zullen de doelstellingen in de ene gemeente anders zijn dan in de andere, maar er moet iets van vergelijkbaarheid ontstaan. Er moet een systeem ontstaan, waardoor je zegt: hé, we zijn beter af! Anders weten we over vijf jaar nog niet wat er is gebeurd.’

De taken worden gedecentraliseerd, vervolgt Visser, ‘omdat nu de gedachte is dat het niet effectief en efficiënt genoeg is. Er wordt gesteld dat het beter op lokaal niveau kan worden georganiseerd, omdat daar beter wordt samengewerkt en men de omgeving en het gezin kent. We verwachten dus dat er hetzelfde wordt bereikt met minder geld, of zelfs meer met minder geld. Maar is dat ook waar? Dat is de eerste vraag waarop we het antwoord willen weten. Tegelijkertijd wil je als gemeente weten hoe jij het ten opzichte van andere gemeenten doet. Daar heb je vergelijkingscijfers voor nodig’, meent Visser.

‘Je moet nadenken over wat je nastreeft. Als de Tweede Kamer met de minister een afspraak maakt over een doel, dan moeten ze aan de voorkant dat doel benadrukken en ook bepalen hoe dat te controleren. Het doel moet niet zijn: ga geld uitgeven. Neem de Participatiewet. Wat willen we bereiken met die onderkant van de arbeidsmarkt. Willen we daar minder mensen, of willen we dat ze zo snel mogelijk opklimmen? Of gaat het om diploma’s?’

Niemandsland
‘Met wat nu in de steigers staat, weten we op landelijk en op lokaal niveau niet wat er gebeurt’, zegt Visser. ‘Behalve dat er geld wordt uitgegeven. En dat stuit de reken­kamers tegen de borst.’

Visser: ‘Het staat hier buiten op de gevel bij de deur: “Wij bewaken het belastinggeld van de Nederlandse belastingbetaler.” Wij gaan na of dat rechtmatig, doelmatig en doeltreffend wordt uitgegeven. Dus als er geld uit het zicht verdwijnt, is dat erg. Omdat er veel geld mee is gemoeid, maar ook omdat het hier gaat om drie heel kwetsbare groepen.’

Eerder kaartte de Algemene Rekenkamer al aan dat bij iets meer dan 10 procent van de specifieke uitkeringen van het rijk aan de gemeenten (1,4 miljard euro), het onzeker is waaraan dat wordt uitgegeven.

Visser waarschuwt: ‘Dat kan hier in het groot gaan gebeuren. Dat zijn al aanwijzingen dat als je het niet strak afspreekt, het ergens in een niemandsland terechtkomt.’ De doelstellingen moeten − hoe moeilijk ook − zo ‘smart’ mogelijk worden geformuleerd. Alleen dan valt te beoordelen of het geld wel juist is besteed. Dit moet in het wetgevingstraject worden meegenomen. Er moet een instrument komen, met een set van indicatoren, waarmee dat oordeel te vellen is. Dat moet er liggen voordat de nieuwe taken naar gemeenten gaan.

Gemeentekoepel VNG kan hier een belangrijke rol in spelen, stellen Visser en Hoenderdos. Beiden hebben de indruk dat ook daar het goed regelen van de verantwoording onvoldoende op het netvlies staat.

De VNG zit volgens Visser met name op de bestuurlijke kant. ‘Het zouden niet alleen de bestuurders binnen de VNG moeten zijn die zich bezighouden met de vraagstukken en de uitwerking, maar daar moeten juist ook raadsleden bij betrokken zijn. Ik kan niet overzien of dat nu onvoldoende gebeurt. De ervaring leert dat in die VNG-commissies vaak bestuurders zitten.’

Hoenderdos: ‘Je kunt de uitvoering slim regelen, maar je moet ook de verantwoording slim regelen.’ De VNG mag wat de rekenkamers betreft best een tandje bijzetten.

Addertje
Een ander addertje onder het gras is de verdeling van het macrobudget: ‘Wij zijn in Nederland gewend centraal te innen en decentraal uit te geven en daartussen zit een verdeelmodel’, zegt Visser. ‘De komende drie jaar wordt het geld in een sociaal deelfonds gestopt. Het enige dat we nu weten, is dat geld dat niet wordt uitgegeven terug moet naar het rijk. Het verdeelmodel moet nog worden gemaakt en daar zitten wegingsfactoren in. Het domein waarover je praat, is echter moeilijk te objectiveren. Tot dusver hebben we een verdeelmodel dat gaat over − heel flauw gezegd − lantaarn­palen, kilometers asfalt, oppervlakte et cetera. Dat is hartstikke ingewikkeld, maar redelijk te objectiveren. Nu hebben we het over een andere wereld.’

Wat doe je bijvoorbeeld met vergrijzende gemeenten; krijgen die meer geld? En wat te doen met gemeenten die succesvol inzetten op preventie? Kunnen die een bonus tegemoet zien?

‘Het principe van een verdeelmodel dat in problemen denkt, is eigenlijk een vreemde in een sector waar we praten over de preventie en beheersing van uitgaven’, vindt Visser. ‘Dat is geen technisch probleem dat technisch kan worden opgelost, het is een principieel probleem.’

Die discussie wordt tot nu toe niet gevoerd. ‘We proberen haar aan te wakkeren. Denk nou na dat je het niet alleen hebt over de overheveling van taken en geld, maar zorg dat er een systeem ontstaat dat een betere wereld maakt.’

‘Als je kijkt naar de financiële middelen en het tempo, dan zijn de zorgen groot’, stelt Visser. ‘Het is geen klein bier waar we hier over praten. We praten over een beweging van grosso modo 21 miljard naar 16 miljard euro, waar zowel techniek als principes nog volop ter discussie staan. We hebben het over een wetgevings­programma dat in het jaar 2014 zijn beslag moet krijgen.’

‘Wat we proberen te voorkomen is dat we over een paar jaar een Kafkaëske toestand hebben waarin de burger vraagt wat er met zijn belastinggeld is gebeurd. Hij klopt aan bij de gemeenteraad, maar die zegt: we kunnen het niet onderzoeken, je moet naar Den Haag. En Den Haag verwijst naar de gemeenten. Dat is letterlijk Kafka. Dan kun je het met alle goede bedoelingen aan de bestuurlijke kant hebben geregeld, maar als je die andere kant niet gelijk hebt meegenomen, krijg je geen van allen antwoord op de vraag: heb je nou de goede dingen gedaan?’