Overdaad schaadt

Het voorjaar is een drukke tijd voor ambtelijke afdelingen financiën. De jaarrekening van het voorgaande jaar moet worden opgesteld, de begroting voor het komende jaar moet voorbereid en men is bezig met de eerste rapportage van het lopende jaar.

 

Tegenvallers in het ene jaar worden opgelost met meevallers in andere jaren en meevallers in het ene jaar worden ingezet voor tegenvallers in andere jaren. Veel cijfers, veel ontwikkelingen, veel rapportages. Vervolgens worden bestuurders en volksvertegenwoordigers geacht hierover verstandige beslissingen te nemen.

 

Dertig jaar geleden was dat anders. De gemeente stelde wel een begroting op, maar tussentijdse rapportages bestonden nog niet, en de jaarrekening werd jaren later pas opgesteld. Inmiddels is het financiële beheer van gemeenten veel beter, met meer kennis bij alle betrokkenen, betere automatisering, risicoanalyses, benchmarks, controleorganen, doelmatigheidsonderzoeken, en wat al meer, maar in die dertig jaar is ook iets verloren gegaan.

 

Eenvoud. Natuurlijk, was vroeger niet alles beter. Tekorten werden soms te laat ontdekt. Maar de eenvoud van dertig jaar geleden had niet alleen nadelen, maar wel degelijk ook voordelen boven de huidige drukte.

 

Wat financiën de afgelopen decennia aan kwaliteit en macht heeft gewonnen, kan ze teruggeven in kwantiteit, door minder bestuursaandacht te vragen. ‘Financiën’ mag een stapje bescheidener worden en dat kan het beste door al die tussentijdse begrotingswijzigingen af te schaffen. Daar zijn zes goede redenen voor.

 

Ten eerste bevorderen tussentijdse begrotingswijzigingen niet het inzicht in de financiële stand van zaken. Het heeft geen zin om na enkele maanden te melden dat sommige uitgaven een beetje hoger zijn dan gedacht en andere een beetje lager dan gedacht, en dat er wat meevallers en wat tegenvallers in de inkomsten zijn.

 

Dat spreekt voor zich, inherent aan begroten is dat het soms meevalt en soms tegenvalt. De huidige overdaad aan financiële cijfers geeft geen zinvolle extra informatie, en biedt dus evenmin mogelijkheden voor betere financiële beslissingen.

 

Weinig discussie

 

Ten tweede begroten gemeenten met de nodige voorzichtigheid. Tussentijds zijn er daardoor per saldo meer meevallers dan tegenvallers. Als dat wordt gemeld bij een tussentijdse rapportage, vindt vervolgens echter veel te weinig discussie plaats over de besteding van de extra inkomsten en de vrijgevallen uitgaven.

 

Was dat extra geld bij de begroting beschikbaar geweest, dan had de gemeente wellicht andere besluiten genomen. Alleen al hierom is te stellen dat tussentijdse begrotingswijzigingen afbreuk doen aan de doelmatigheid van de gemeentelijke bestedingen.

 

Wat de gemeente dus beter kan doen, is die extra inkomsten en die bespaarde uitgaven niet tussentijds besteden, maar bij de jaarrekening aan het einde van het jaar melden en vervolgens inzetten bij de integrale afweging van alle mogelijke plannen in de daaropvolgende begroting.

 

Een voorbeeld. Voor een bepaalde taak begroot een gemeente vijf ton aan uitgaven, die voor vier ton worden gedekt door een rijksbijdrage en voor een ton aan eigen gemeentelijk geld. In de loop van het jaar blijkt de rijksbijdrage echter een ton hoger. De gemeente besluit dan zelden om de eigen bijdrage voor deze taak te stoppen, maar verhoogt de uitgaven voor die taak met een ton en dekt die extra uitgaven met de extra inkomsten.

 

Met het extra geld bereikt de gemeente de beoogde beleidsdoelen uiteraard eenvoudig, en met evenveel gemeentelijk geld als in de oorspronkelijke begroting. Dat er een ton extra aan wordt besteed valt tussentijds te weinig op, omdat tegenover extra uitgaven ook extra inkomsten staan. Bij de jaarrekening valt het evenmin op omdat de begroting dan al is aangepast.

 

De tussenrapportages zorgen er in de praktijk voor dat veel belangrijke financiële ontwikkelingen in de begroting noch in de jaarrekening staan. Een voorbeeld: een gemeente begroot geen winsten te behalen uit de verkoop van gronden, maar slaagt erin om in de eerste helft van het jaar wél veel winst te maken.

 

Dat voordeel wordt gemeld in een tussentijdse rapportage, en vaak direct bestemd voor bepaalde ontwikkelingen. Het valt daardoor buiten het bereik van de gemeentelijke begroting of jaarrekening.

 

Zich schamen

 

Tussentijdse financiële rapportages zijn de belangrijkste reden dat de jaarrekeningen gemiddeld twintig procent hoger zijn dan de begrotingen, en de laatste jaren nog meer.

 

De jaarrekeningen 2006, dat zijn de recentste die het Centraal Bureau voor de Statistiek heeft, vermelden 58 miljard euro aan baten en lasten, terwijl de oorspronkelijke begrotingen 2006 maar 45 miljard euro vermeldden (zie grafiek). De gemeenten moeten zich schamen voor dit staatje.

 

Het huidige financiële proces van begroting, tussenrapportages en jaarrekening leidt tot enorme verschillen tussen jaarrekening en oorspronkelijke begroting, die echter niet opvallen omdat ze zitten in de tussenrapportages. Het moet duidelijk fundamenteel anders. Doorgaan met de huidige methode is geen optie meer.

 

De accountancy speelt overigens een bedenkelijke rol in dit proces. Budgetoverschrijdingen worden aangemerkt als ‘onrechtmatige uitgaven’. Het gevolg is dat gemeenten aan het einde van het jaar, vaak nog in december, in de laatste tussentijdse rapportage de meeste dreigende budgetoverschrijdingen nog snel rechtmatig maken door de begroting aan te passen. Een typisch geval van ‘het kind weggooien met het badwater’. De accountants eisen een werkwijze die een goed beeld op de gemeentelijke jaarrekening belemmert.

 

Ten derde wordt de financiële positie vooral bepaald door enkele grote posten, met het gemeentefonds voorop. Zit het gemeentefonds tussentijds mee, dan is de totale financiële positie tussentijds gunstig. Het gevaar daarvan is dat tegenvallers die ‘toevallig’ worden gemeld tegelijk met een gunstig gemeentefondsbericht niet kritisch bekeken worden. Ze zijn immers direct op te lossen.

 

Langzamerhand gaan steeds meer gemeenten er daarom toe over om de begroting voor het gemeentefonds niet meer tussentijds aan te passen. Andere mee- en tegenvallers krijgen dan de aandacht die ze verdienen. Dit geeft een enorme rust en stabiliteit in het financieel beheer van een gemeente. Dat is een verstandige ontwikkeling. Het alternatief, als lemmingen achter de laatste circulaire van het gemeentefonds aanrennen, is namelijk waanzin.

 

Als je het gemeentefonds, verreweg de grootste post van de gemeentebegroting, een jaar lang bewust níét aanpast, dan is het uiteraard ook onzinnig om in de loop van dat jaar allerlei kleine begrotingspostjes wél aan te passen.

 

Vragen om geld

 

Ten vierde doen de tussentijdse begrotingsbijstellingen afbreuk aan de verantwoordelijkheid van de interne budgethouders. Budgetten zijn alleen maar dwingend als ze vast staan, niet als ze steeds veranderen. Maar budgethouders besteden hun aandacht nu aan het vragen van extra geld, en veel minder aan creatieve oplossingen om toch uit te komen met hun budget.

 

Het huidige systeem van tussentijdse begrotingswijzigingen lokt dat uit. Om de paar maanden krijgen de afzonderlijke budgethouders een kans om problemen te melden en extra geld te vragen, hetzij bij de jaarrekening, hetzij bij de kadernota of de begroting, hetzij bij een tussentijdse rapportage. Ooit lukt dat wel.

 

Dat is voor de afzonderlijke budgethouders veel gemakkelijker dan om alles te doen om uit te komen met een krap budget. Het oorspronkelijke budget, dat de gemeente bij de begroting vaststelt, heeft weinig bindende waarde omdat het tussentijds toch wordt aangepast.

 

Ten vijfde: ‘financiën’ is geen doelstelling op zich, maar een middel, een instrument, een randvoorwaarde. Gemeenten bekijken nu acht keer de stand van de financiën in een bepaald jaar, eerst de meerjarenvooruitblik die al vier jaar van tevoren begint, dan de vooruitblik in de kadernota, vervolgens bij de begroting, daarna in het begrotingsjaar zelf één of twee keer tussentijds, en ten slotte bij de jaarrekening.

 

Ze brengen echter maar één keer per jaar een sociaal jaarverslag uit, één burgerjaarverslag, er is bijna geen gemeente die ooit de stand van de ict verantwoordt, laat staan dat dit acht keer wordt bekeken. Waarom dit verschil in instrumenten? Het beheer van de gemeentelijke middelen zou evenwichtiger worden met minder nadruk op financiën en daarmee minder macht, wat het beste kan door de tussentijdse financiële nota’s af te schaffen.

 

Ten slotte, geld is niet het grootste knelpunt bij gemeenten. De grote knelpunten zijn evenmin een gebrek aan goede ict of aan goed personeel. Nee, tegenwoordig zijn de grootste knelpunten het imago van de gemeenten en het draagvlak voor allerlei plannen bij de bevolking. Gemeentebesturen en volksvertegenwoordigers komen daar niet aan toe, omdat ze bezig zijn met financiële cijfers.

 

Wie iets in een gemeente voor elkaar wil krijgen, moet in de eerste plaats zorgen voor draagvlak. Uiteraard binnen financiële grenzen, het mag niet te gek zijn. De ‘macht van financiën’ is dan beperkt tot het tegenhouden van dwaze plannen, het is - nuttige - hindermacht.

 

Jan Verhagen is columnist van Binnenlands Bestuur