Miljoenenhulp die weinig oplost

De provincie Overijssel neemt alle onverkoopbare grond van gemeenten tegen boekwaarde over. Die uitgestoken hand is leuk maar wel wat laat: sommige gemeenten hebben hun verlies al genomen. Of kan er met terugwerkende kracht iets worden geregeld?

Hardenberg boekte op de grens van 2012 en 2013 ineens 21 miljoen euro af op haar grond­posities. Zo ging de streep door maar liefst 50 hectare bedrijfsterrein. In de jaren daarvoor, na het uitbreken van de economische crisis, had de grensgemeente al voor 15 miljoen euro aan bouwgrond afgewaardeerd naar landbouwgrond. Het verlies moest genomen worden omdat veel van uitbreidingsplannen als gevolg van de recessie sneefden.

Het kleinere Losser deed vorig jaar hetzelfde, maar dan voor 6 miljoen euro. ‘Zo hebben negen van de tien Overijsselse gemeenten de afgelopen jaren hun verlies al genomen, of in elk geval zeker een deel ervan’, zegt Maurits Mateman van adviesbureau Over Morgen. In het rijtje dat de extern adviseur van de gemeente Hardenberg noemt, zitten ook grotere jongens als Enschede, Zwolle, Kampen en Deventer.

In hoeverre deze gemeenten kunnen profiteren van het aanbod van de provincie Overijssel om onbruikbare bouwgrond van de gemeenten over te nemen, is de vraag. Het provinciebestuur beslist binnenkort of er een speciaal grondfonds komt waarmee de provincie de gemeenten te hulp schiet die in financiële problemen komen door forse verliezen van hun grondbedrijf. Die gemeenten bezitten gezamenlijk voor zo’n 200 miljoen euro aan grond voor woningen en bedrijven die door de crisis niet meer worden gebouwd. De noodzakelijke afwaardering van die grond betekent dat de gemeenten fors moeten bezuinigen. Het voorstel van Overijssel moet ze weer wat lucht geven.

Herbezinning
Het plan omvat twee mogelijkheden. In de eerste variant gaan gemeenten, provincie, projectontwikkelaars en woningcorporaties om tafel om de bestaande plannen kritisch tegen het licht te houden. Dat moet leiden tot een herbezinning op de totale omvang en kwaliteiten van de projecten en betekent mogelijk nieuwe politieke beslissingen over bouwprogramma’s. In de tweede variant neemt de provincie de gronden tegen de boekwaarde over van de gemeenten.

Een verkennend onderzoek toont aan dat in Overijssel voor ongeveer 200 miljoen euro onbruikbare bouwgrond ligt te wachten op een bestemming. Met dertien van de 25 gemeenten zijn oriënterende gesprekken gevoerd. Zij willen in principe grond ter waarde van 130 miljoen euro kwijt aan de provincie. Maar doordat de woonbestemming eraf wordt gehaald, is die grond straks 24 miljoen euro minder waard en moet de provincie dus 106 miljoen euro afboeken. Daarvoor moeten Provinciale Staten komende maand nog toestemming geven.

Volgens het onderzoek van de provincie zal een combinatie van deze twee varianten het meeste succes opleveren. Verantwoordelijk gedeputeerde Bert Boerman (CU/SGP): ‘Het is een heel concreet voorstel. Op deze manier wordt de overprogrammering uit de markt gehaald en kunnen gemeenten hun financiële positie verbeteren. Dat is ook een provinciaal belang.’

De provincie koopt de grond tegen de boekwaarde en is vanaf dat moment 100 procent eigenaar en gerechtigd om ermee te doen wat zij wil. Een voorwaarde is wel dat de gemeente meewerkt aan het wijzigen van het bestemmingsplan. ‘Soms zal het geschikt zijn voor landbouw – daar is nog steeds behoefte aan in Overijssel – soms voor natuur. De provincie heeft een enorme natuuropgave; al deze gemeentegronden waarover we nu spreken, vormen daarvan nog geen 10 procent. Ook als ruilgrond rondom natuur kunnen we sommige kavels wellicht goed gebruiken. Wij blijven er in elk geval niet mee zitten’, verwacht verantwoordelijk gedeputeerde Boerman.

Behoorlijk verlies
De provincie komt dus wel met een behoorlijk verlies te zitten. Boerman: ‘Op de dag dat we de grond kopen voor veel te veel geld, moeten we gelijk afboeken. Die verliespost betekent dat we minder kunnen investeren in Overijssel, maar daar hebben we een oplossing voor bedacht: we vragen van gemeenten om het waardeverlies te compenseren in een even grote bijdrage aan een investeringsfonds van de provincie. Daar kunnen ze acht of tien jaar over doen. De provincie neemt het probleem dus niet over van gemeenten, zoals critici stellen. We helpen ze om het probleem over een gespreide periode op te lossen.’

Dat helpt gemeenten uit de brand, stelt Boerman, ‘maar het is zeker geen cadeautje. Het betekent dat zij een langdurige verplichting moeten aangaan voor het investeringsfonds, die ze zullen moeten opnemen in de meerjarenbegroting. Gemeenten die wel in één keer uit de reserves kunnen afboeken, zullen dat waarschijnlijk liever doen.’

De definitieve deelname van gemeenten zal uiteindelijk een vrijwillige bestuurlijke keuze per gemeente zijn, aldus Overijssel. ‘Naar de opvatting van veel gemeenten is het instrument waar Overijssel nu mee komt wel aan de late kant’, zegt Maurits Mateman. ‘De vraag is hoe gemeenten die al door de zure appel heen hadden gebeten nog kunnen profiteren van de regeling. Dat wordt een hele zoektocht.’

Worst
Wethouder Douwe Prinsse van Hardenberg heeft zo’n donkerbruin vermoeden dat die zoektocht weinig gaat opleveren. ‘Ons is die worst door de provincie wel voorgehouden toen we het voorstel kregen gepresenteerd. Dat in antwoord op onze vraag of we ook met terug­werkende kracht van de provinciale regeling gebruik konden maken. Wij hadden als een van de weinige gemeenten vroegtijdig ingegrepen bij het grondbedrijf en afgewaardeerd. Op zo’n grote schaal is dat door weinig andere gemeenten gedaan. Met terugwerkende kracht hadden we die 21 miljoen euro graag onder de provinciale regeling gebracht’, zegt de CDA-wethouder.

Mateman is uitermate benieuwd naar de ontwikkelingen de komende twee maanden. ‘Die zijn bepalend of de regeling ook gemeenten als Hardenberg gaat helpen of dat alleen gemeenten die nog geen actie hebben genomen er profijt van hebben. Dat is ook bepalend voor hoeveel gemeenten er uiteindelijk mee zullen doen met de regeling. Ik bedoel, er zijn wel gesprekken, maar nog geen afspraken.’ Wat volgens hem zou helpen is als de provincie 1 januari 2010 als ijkpunt kiest in plaats van 1 januari 2014.

Jammer
De signalen die wethouder Prinsse uit het provinciehuis in Zwolle krijgt, geven hem heel weinig hoop dat er voor Hardenberg iets met terugwerkende kracht kan worden geregeld. ‘Tot op heden is het niet gelukt en het lijkt ook niet te gaan gebeuren’, zegt de wethouder. ‘Jammer.’

Prinsse klinkt berustend. ‘Ja, hoor eens: ik kan wel zuur, ingewikkeld, cynisch en negatief gaan zitten doen, maar daar schieten we niets mee op. Zo zit het leven in elkaar. Toen de provincie met dit plan kwam, hadden wij onze verantwoordelijkheid al genomen. Maar dat wil niet zeggen dat ik de andere gemeenten de regeling niet gun.’

Een andere, minstens zo interessante vraag is wat het ministerie van Binnenlandse Zaken van dit plan vindt. Binnenlandse Zaken schoot het eerste idee van de provincie Overijssel af: grond opkopen en via een erfpachtconstructie uiteindelijk weer terugleveren aan gemeenten. Het ministerie is van mening dat het instrument dat ingezet wordt om de overprogrammering uit de markt te halen er tegelijk in moet resulteren dat de financiële positie van de gemeente verbetert.

Binnenlandse Zaken mag dan niet staan te springen om de Overijsselse oplossing, de provincie lijkt daar niet veel boodschap aan te hebben. ‘Onverlet wat de reactie van BZK ook moge zijn, is de redenering vanuit de provincie als volgt: gemeenten hebben een probleem en hun financiële toekomst wordt, gezien de ontwikkelingen (decentralisatie, bezuinigingen), eerder moeilijker dan makkelijker’, schrijft het dagelijks bestuur van de provincie in haar voorstel aan Provinciale Staten.

Los van de nog te voeren discussies, gaat Prinsse er voor Hardenberg intussen proberen ‘uit te slepen wat er nog uit te slepen is.’ Maar omdat er in de gemeente al zoveel gronden zijn afgewaardeerd, zal dat volgens de wethouder nooit veel zijn. ‘We hebben nog behoorlijk wat bouwgrond over. Maar voor een deel hebben we die in coproductie met private partijen. Daar kun je dus niet zomaar de bouwbestemming afhalen. Daarnaast houden we nog 50 hectare in exploitatie voor bedrijfs­terreinen. Anders dan met woningbouwlocaties, vinden die gronden gelukkig nog wel enige aftrek.’

Hardenberg past speciale constructie toe
De gemeente Hardenberg heeft bij de afwaardering van bouwgrond gebruikgemaakt van een speciale constructie. Om het als gevolg van de afwaardering ontstane tekort te dekken, is op voorstel van Maurits Materman (Over Morgen) gekozen voor het activeren van een deel van de investeringen in de openbare ruimte. Met terugwerkende kracht zijn bijvoorbeeld de investeringen in riolering en infrastructuur uit de grondexploitatie gehaald en omgeboekt op de algemene begroting – een bedrag van 45 miljoen euro.

Voordeel daarvan is dat de investeringen over meerdere jaren kunnen worden uitgesmeerd. Dat is gunstig voor het grondbedrijf, dat op deze manier ruimte houdt om te investeren als de kansen zich voordoen. De keerzijde is dat het activeren van investeringen leidt tot kapitaallasten in de algemene dienst. Gevolg is dat er een extra beslag op de begroting is komen liggen, waardoor de komende jaren extra moet worden bezuinigd. De gekozen weg van het ‘verhypotheciseren’ heeft volgens wethouder Prinsse landelijk weerstand opgeroepen en zou intussen niet meer mogen. ‘Jammer, want het is voor de gemeenteraad veel transparanter. Omdat elk investeringsvoorstel voor voorzieningen als wegen en rioleringen nu eerst langs de raad moet, kan deze er veel korter op zitten. Dat vind ik positief.’

Overijssel scoort slecht bij bouwgrondverliezen
In Overijssel is de situatie wat de verliezen op bouwgrond betreft volgens het provinciebestuur erger dan in andere provincies. Uit het meeste recente totaaloverzicht van het financieel toezicht van de provincies op de gemeentefinanciën (mei 2013), blijkt dat de omvang van de verliezen op grondexploitatie per inwoner in Overijssel aanmerkelijk hoger ligt dan het landelijk gemiddelde.

Eind 2011 stond er bij Nederlandse gemeenten (bruto) voor ruim 10,9 miljard euro op de balans voor in exploitatie genomen bouwgronden. Daarnaast was er op dat moment bijna 4 miljard euro aan nog niet in exploitatie genomen bouwgronden verantwoord. In totaal is er door de Nederlandse gemeenten dus 14,9 miljard euro geïnvesteerd vermogen in grondexploitatie. Als de in exploitatie genomen bouwgronden worden uitgedrukt in een bedrag per inwoner, dan gaat het om een gemiddeld bedrag per inwoner in Nederland van 655 euro. Het valt daarbij op, dat de provincie Flevoland een gemiddeld bedrag per inwoner kent van 1.688 euro, met op gepaste afstand de provincies Overijssel (916 euro), Noord-Brabant (792 euro) en Gelderland (791 euro).

Van al het geïnvesteerd vermogen in de grondexploitatie is het uitgangspunt dat dit wordt terugverdiend. De winstverwachting is het saldo van te verwachten winsten en te verwachten verliezen. Alleen de verliesgevende complexen worden eind 2011 geschat op bijna 4,1 miljard euro. De verliezen zijn verreweg het grootst in de provincies Noord-Holland (1,1 miljard euro) en Zuid-Holland ( 1,0 miljard euro). Maar ook bij de provincies Noord-Brabant ( 520 miljoen euro), Overijssel (445 miljoen euro), Gelderland (355 miljoen euro) en Utrecht (292 miljoen euro) worden aanzienlijke verliezen verwacht.

Het totaal aan verwachte verliezen in Nederland betekent een gemiddeld bedrag van 243 euro per inwoner. De provincies Noord-Holland (419 euro), Overijssel (393 euro) en Zuid-Holland (291 euro) overtreffen het gemiddelde bedrag in Nederland per inwoner ruimschoots. Bij de provincies Groningen (31 euro) en Friesland (49 euro) zijn de verliezen per inwoner het laagst.