Fuserende gemeenten strijden voor btw-aftrek

Fiscalisten zien nog ruimte

‘We zijn not amused’, steekt de Castricumse gemeentesecretaris Ron Suanet van wal. ‘Een van de prioriteiten van het rijk is samenwerking tussen gemeenten. Wat er nu gebeurt, staat daar haaks op. De afschaffing van de koepelvrijstelling lijkt een straf op gemeentelijke samenwerking.’

Bergen, Uitgeest Castricum en Heiloo zijn op 1 januari van dit jaar een ambtelijke fusie aangegaan. De ambtenaren van de vier gemeenten werken onder leiding van Suanet vanuit de werkorganisatie BUCH. Door de koepelvrijstelling hoefde de BUCH Werkorganisatie geen btw door te belasten aan de vier gemeenten waarvoor zij werkt. Maar door de afschaffing van die vrijstelling worden de vier gemeenten volgens Suanet gedwongen de btw (rond 12,5 miljoen euro) bij het btw-compensatiefonds (BCF) te declareren; de resterende 500.000 euro moeten de vier gemeenten zelf bijpassen.

Castricum en Bergen nemen daarvan elk zo’n derde voor hun rekening; Uitgeest en Heiloo krijgen een rekening voor de overige 30 procent. Een kostenverhoging op de ambtelijke samenwerking dus. Maar de vier gemeenten leggen zich niet zomaar neer bij het besluit van staatssecretaris Wiebes van Financiën. Suanet: ‘Wij vinden het onrechtvaardig wat er nu gebeurt. Elke euro om voor te strijden is er één.’

Slappe knieën
Wiebes stelde medio september in een brief aan de Kamer dat de verruiming van de koepelvrijstelling bij ambtelijke fusies – van kracht per 1 januari 2016 – in strijd is met de Europese btw-richtlijn en daarom moet worden beëindigd. De BUCH-gemeenten verwijten Wiebes slappe knieën en vinden dat de staatssecretaris zich achter de EU-regels verschuilt. Om de financiële gevolgen van de uitspraak te beperken, gaan de BUCH-gemeenten het zogeheten mengpercentage – het btwpercentage dat kostenverhogend is – nog eens tegen het licht houden.

Daarnaast wordt met de fiscaal adviseur bekeken welke mogelijkheden er zijn om alsnog van de koepelvrijstelling gebruik te kunnen maken. Ook zal contact worden gezocht met het samenwerkingsverband HLTsamen (Hillegom, Lisse en Teylingen). De kostenverhoging is nog niet verwerkt in de begroting 2018. Het moment waarop Wiebes zijn besluit bekend heeft gemaakt, is dan ook ongelukkig, vindt Suanet. De uitspraak van het Hof dateert van 4 mei. De afschaffing van de koepelvrijstelling en de extra kosten die de vier gemeenten moeten betalen zal volgens Suanet de samenwerking niet beïnvloeden, maar ‘een hobbel’ is het wel. ‘Het gaat om serieus geld.’

Hillegom, Lisse en Teylingen zijn eveneens niet blij dat ‘op deze korte termijn de spelregels rondom de btw-vrijstelling worden gewijzigd’, laat een woordvoerder van Werkorganisatie HLTsamen namens de drie colleges weten. Evenals de BUCHgemeenten laten ook zij het er niet zomaar bij zitten. ‘We hebben drie maanden de tijd om de aanpassingen door te voeren en dat is kort.’

Met andere samenwerkingsverbanden willen de drie gemeenten bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten( VNG) aandringen op overleg met de staatssecretaris over compensatie van het btw-nadeel. ‘Daarnaast zullen we deze actie ook zelf namens HLTsamen bij de staatssecretaris kenbaar maken.’ De financiële consequenties (structureel 76.000 euro) zijn relatief beperkt. ‘We zijn direct gaan rekenen en hebben daarbij ook de hulp van een fiscalist ingeroepen. Ook hebben we gekeken voor welke gemeenschappelijke regelingen dit consequenties heeft. Het blijkt dat het alleen voor HLTsamen geldt. Voor de overige gemeenschappelijke regelingen geldt dat ze voor de btw geen belaste activiteiten verrichten’, aldus de woordvoerder.

Nog moeilijker
Vanaf 1 januari ontvangen Hillegom, Lisse en Teylingen een factuur van HLTsamen inclusief btw. De drie gemeenten kunnen vervolgens deze btw grotendeels terugvorderen bij het BCF. ‘Voor een klein deel van de btw – 1 tot 1,5 procent – geldt dit niet. Dit resulteert in een totale lastenverzwaring voor de HLT-gemeenten van 76.000 euro. De bedragen kunnen over de jaren fluctueren.’ Als de drie gemeenten, sinds januari ambtelijk gefuseerd, van tevoren hadden geweten dat de koepelvrijstelling zou verdwijnen, was er geen andere keuze gemaakt. ‘De argumenten om tot een fusie te besluiten zijn immers ook gelegen in het verbeteren van de kwaliteit, het verminderen van de kwetsbaarheid en het verbeteren van de strategische positie van de drie deelnemende gemeenten. De btw-verplichting doet niets af aan deze argumenten. Daarnaast zijn de verwachte besparingen hoger dan de extra kosten die de btw verplichting met zich meebrengt.’

Ook voor de BUCH-gemeenten en andere gemeenten die een ambtelijke fusie zijn aangegaan, was de btw-plicht voor geleverde diensten van secundair belang bij de overwegingen. ‘Maar het is altijd wel een vraagstuk’, weet Stan van de Laar van Seinstra van de Laar, die gemeenten over samenwerking adviseert. ‘In plaats van een beoogde besparing van bijvoorbeeld 5 procent, komt daar zo’n 3 tot 4 procent bovenop. Het blijkt in de praktijk vaak al lastig te zijn de initieel beoogde doelstelling te halen. Dus wordt het nu nog moeilijker.’ Fiscalisten zien nog wel lichtpuntjes. Volgens hen is het laatste woord over de btw-voldoening nog niet gezegd. Zo heeft de Europese Commissie in de zaak tegen Luxemburg een andere invalshoek gekozen dan de EU-visie die de basis vormde voor de goedkeuring van Wiebes in 2016, stelt Erik Bakx, senior manager belastingadvies/ btw bij BDO Accountants & Belastingadviseurs.

Volgens BDO zijn er daarnaast ‘aanknopingspunten die juist de weg naar een gedeeltelijke toepassing van de koepelvrijstelling zouden kunnen openen’, aldus Bakx. Dat moet wel van geval tot geval worden beoordeeld en vraagt ook afstemming met de Belastingdienst. Overigens stelt hij dat de verruiming van de koepelvrijstelling niet alle financiële nadelen van intergemeentelijke samenwerking heeft weggenomen. ‘Wat dat betreft bleef er dus al ruimte voor verbetering, bijvoorbeeld door toe te staan dat de zogenoemde transparantiemethode [zie kader op volgende pagina] ook zou kunnen worden toegepast voor zover de gemeenten de dienst van de fusieorganisatie afnamen als btw-ondernemer.’

Ook Henk Zuidersma, belastingadviseur bij EFK Belastingadviseurs, ziet nog ruimte de wettelijke koepelvrijstelling toe te passen. Op het gebruik van de dienst bestemd voor btw-vrijgestelde/niet-ondernemershandelingen zou de koepelvrijstelling wel van toepassing moeten zijn. De werkzaamheden van het samenwerkingsverband worden daarbij gesplitst in een btw-vrijgesteld deel en een btw-belast deel. ‘Daar maken we ons sterk voor.’ Volgens Zuidersma heeft de intrekking van de koepelvrijstelling gevolgen voor alle intergemeentelijke samenwerkingsverbanden die gebruik maken van de wettelijke vrijstelling.

Salariskosten
Het niet toestaan van de wettelijke vrijstelling heeft ook een indirect effect op àlle gemeenten, zo tekent Zuidersma aan. ‘Een groot deel van de btw die samenwerkende gemeenten vanaf januari moeten betalen (btw-heffing over alle salariskosten), kunnen zij weer terugvragen via het btw-compensatiefonds. Het niet-benutte bedrag vloeit terug in het gemeentefonds, maar overschrijding van het plafond leidt tot korting daarop. Hoe meer aanvragen voor het BCF komen, hoe meer dat dus ten koste gaat van de beschikbare financiële ruimte voor álle gemeenten’, zegt hij.

BDO waarschuwt dat de uitspraak van de Europese Hof (op basis waarvan Wiebes de verruiming van de koepelvrijstelling heeft ingetrokken) ook gevolgen kan hebben voor andere intergemeentelijke samenwerkingsvormen, zoals shared service centra en gemeenschappelijke regelingen. De VNG stelt dat het alleen ambtelijk gefuseerde gemeenten treft. Bakx: ‘De strikte uitleg van de koepelvrijstelling kan tot gevolg hebben dat deze regelingen over hun dienstverlening btw in rekening moeten brengen aan de deelnemende gemeenten, terwijl deze btw bij de gemeenten niet volledig compensabel/aftrekbaar is omdat hierop het mengpercentage van toepassing is.’

Tweede Kamerleden leggen zich volgens Bakx niet zomaar weer bij de beleidswijziging van de staatssecretaris. Er zijn Kamervragen in voorbereiding. De VNG, die jarenlang voor verruiming van de koepelvrijstelling heeft gelobbyd, noemt het jammer dat de maatregel is ingetrokken, maar ziet geen mogelijkheden het tij te keren. ‘We vinden het niet fijn’, aldus een woordvoerder, ‘maar door de uitspraak van het Europese Hof houdt het op.’

Koepelvrijstelling
Sinds januari 2016 is de verruimde koepelvrijstelling van kracht voor gemeenten die ambtelijk zijn gefuseerd. Ruim veertig gemeenten zijn de afgelopen jaren een ambtelijke fusie aangegaan, waarbij ambtelijke organisaties in elkaar worden geschoven, maar raden en colleges zelfstandig blijven. Gemeenten pleitten al jarenlang voor die koepelvrijstelling bij ambtelijke fusies. De fusieorganisatie hoeft daarbij geen btw te betalen als gemeenten die dienst voor 70 procent of meer gebruiken voor onbelaste overheidsactiviteiten. Staatssecretaris Wiebes (Financiën) meende dit destijds te kunnen doen op grond van een openbaar document van het btw-comité van de Europese Commissie.

Daarin werd gesproken over een ruimere toepassing van de koepelvrijstelling dan in Nederland het geval was. Een uitspraak van het Europese Hof noodzaakt hem deze verruiming per 2018 weer in te trekken. Het Europese Hof heeft eerder dit jaar geoordeeld dat de Europese btw-richtlijn niet toestaat dat de koepelvrijstelling wordt toegepast als de dienst van het samenwerkingsverband door een lid van het samenwerkingsverband ook wordt gebruikt voor zijn btw-belaste handelingen. Volgens Wiebes betekent dit dat de verruiming van de koepelvrijstelling in strijd is met de Europese btw-richtlijnen daarom moet worden beëindigd.

Transparantiemethode
‘De koepelorganisatie die de btw-vrijstelling toepast voor haar prestaties aan de leden – in dit geval de gemeenten – kan als gevolg daarvan de btw op haar kosten niet in aftrek brengen’, zegt Erik Bakx van BDO. ‘En ook niet compenseren bij het btw-compensatiefonds. Daarom mag de koepel de compensabele btw doorschuiven naar de deelnemende gemeenten en komt die btw daar alsnog voor compensatie in aanmerking. Dat noemt men de transparantiemethode. Dit geldt dus wel voor bij de gemeenten compensabele btw, maar niet voor bij de gemeenten aftrekbare btw, waardoor die laatste nog wel blijft hangen bij de koepel.’