Uur u voor rechtspositie

385.000 ambtenaren verliezen even hun aanstelling

Als oudjaar 2019 de champagneglazen worden klaargezet, komen circa 385.000 eenzijdige aanstellingen te vervallen. Als het glas enkele seconden later wordt geheven, moeten even zoveel ambtenaren over een tweezijdige arbeidsovereenkomst beschikken. Die omzetting vindt van rechtswege plaats. Klinkt simpel – maar daar is een grote operatie, verspreid over ruim twee jaar, aan voorafgegaan. Na een langdurige wetstraject volgden talloze cursussen, de ontwikkeling van handboeken, aanpassingen van personeelsreglementen, informatie- en netwerkbijeenkomsten en adviezen voor overheidswerkgevers. Een waar lawyer’s paradise.

Nu het uur U nadert, zijn de gemeenten ‘wel zo’n beetje klaar’, zegt een woordvoerder van de Vereniging van Nederlande Gemeenten (VNG). Er zijn 132.000 voltijds gemeenteambtenaren (zo’n 145.000 personen) en ‘waarschijnlijk zullen zij er niets van merken’ dat ze hun aanstelling verliezen en een arbeidscontract ervoor terug krijgen, aldus de VNG. ‘Onze indruk is dat de gemeenten de laatste hand leggen aan de invoering. De grootte van een gemeente maakt niet uit voor de vorderingen. Ze zijn allemaal even ver. Er is door heel veel mensen veel tijd in gestopt.’

Maar de VNG erkent ook dat niet alle onderdelen van de Wnra al helemaal zijn afgerond. De woordvoerder wijst nadrukkelijk op de wetgeving en de cao. ‘Dat vereist nog wat inzet. Lokale afspraken en individuele afspraken verschillen per gemeente, maar de indruk is dat de meeste wel zo’n beetje klaar zijn.’ Nog pijnpunten te slechten? ‘Ik denk dat die er niet meer zijn. De pijnpunten die er waren, zijn in de afgelopen jaren al geadresseerd.’

Op tijd afgerond
Een vergelijkbaar geluid kan worden opgetekend voor het rijk. ‘Een enorme operatie, die op tijd is afgerond’, zegt arbeidsrechtjurist Willem van Eck, verbonden aan het Uitvoeringsbedrijf Rijk (UBR), dat onder het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties valt.

Volgens Van Eck is het rijk begonnen met het ontwikkelen en aanbesteden van de opleiding van HR-adviseurs en arbeidsjuristen. ‘Dat is tijdig van start gegaan en voor het grootste deel afgerond.’ Hij wijst verder op de Cao Rijk 2020: die is ook op tijd tot stand gekomen en al ondertekend. ‘Ook hebben ministeries hard gewerkt aan de technisch omzetting van de departementale regelingen in een personeelsreglement. Bij sommige departementen loopt dit wat vertraging op in verband met de tijd die nodig is voor het ontvangen en verwerken van input uit de medezeggenschap en de bonden.’

Bij het Kennispunt Nieuwe Rechtspositie Rijksambtenaren, een onderdeel van UBR, wordt informatie over de Wnra en het civiele arbeidsrecht uitgewisseld. Het UBR heeft verder opdracht gekregen om het Raba in te richten, het Rijksloket advies en bemiddeling arbeidszaken. Van Eck: ‘Hiermee wordt uitvoering gegeven aan een dejuridisering die in de cao wordt voorgestaan. Tegelijkertijd wordt binnen UBR de transitie naar een andere juridische dienstverlening en procesvertegenwoordiging in arbeidszaken afgerond.’

Voor hoger beroepszaken is een vijftal advocaten in loondienst beschikbaar. ‘We zijn erin geslaagd in een relatief kort tijdsbestek de implementatie te voltooien’, vat Van Eck samen. ‘Bij UBR is de omslag naar een andere expertise gemaakt. Hierbij is niet alleen omgeschakeld naar het gewone arbeidsrecht, maar is ook gekeken naar het specifieke van het rijk als overheidswerkgever en is antwoord gegeven op de vaak ingewikkelde vraagstukken die deze wel heel bijzondere transitie heeft opgeleverd.’

Wijzigingsbeding
‘Naar mijn inschatting zal de overgang per 1 januari tamelijk soepel verlopen’, zegt advocaat arbeids- en ambtenarenrecht Jan Blanken, verbonden aan Capra Advocaten. ‘Dat is mogelijk gemaakt doordat de werkgevers zich buitengewoon soepel hebben opgesteld jegens de vakbonden. Uitgangspunt is immers dat geen materiële wijziging van arbeidsvoorwaarden plaatsvindt, althans niet in negatieve zin. Voor alle overheden geldt dat sprake is van een technische omzetting van de bestaande regelingen in nieuwe cao’s en personeelshandboeken.’

Maar ‘rond’ is het nog niet helemaal. Blanken ziet ‘hier en daar’ nog wat onduidelijkheid over de financiële consequenties van deze operatie, zoals de samenloop tussen de bovenwettelijke uitkeringsaanspraken en de transitievergoeding. Een ander probleem dat Blanken constateert: de algemeen verbindendverklaring, die ‘zijdens de VNG’ is mislukt. ‘De minister stelt dat op grond van de Wet op de collectieve arbeidsovereenkomsten (artikel 14) werkgevers toch al verplicht zijn om de cao toe te passen. Op zichzelf is dat juist, maar dat is niet het hele verhaal. Die verplichting is er slechts jegens de vakbonden. Omdat er in veel gevallen geen arbeidsovereenkomst zal worden gesloten en dus geen incorporatiebeding zal worden overeengekomen, komt de vraag op, in hoeveel gevallen er discussie gaat ontstaan over de rechtspositie. Wellicht valt dit mee, omdat vermoedelijk veel ambtenaren die geen lid zijn van een vakbond liever de voordelen – salarisverhoging – van de nieuwe cao zullen willen genieten, dan overgaan tot verwerping van de cao met alle consequenties van dien.’

Blanken ziet meer knelpunten, zoals de rol van de ondernemingsraden bij de personeelshandboeken en het al dan niet opnemen van een eenzijdig wijzigingsbeding. Volgens hem vinden de bonden dat laatste een brug te ver. ‘Dit ondanks het feit dat opname van een eenzijdig wijzigingsbeding in een arbeidsovereenkomst geen negatieve consequenties heeft ten opzichte van de huidige situatie.

Het ziet ernaar uit dat veel overheden kiezen voor de gemakkelijke weg: geen arbeidsovereenkomsten met dergelijke bedingen ter ondertekening voorleggen, medewerkers niet voor de keuze stellen wel of niet de nieuwe cao te aanvaarden en volstaan met de toepassing ervan onder het motto: we zien wel waar het schip strandt. Op zichzelf is dat een begrijpelijke keuze en het is zeer wel mogelijk dat de consequenties ervan beperkt blijven.’

Finesses
Advocaat arbeids- en ambtenarenrecht Ed van Meer (Van Meer Juridische Zaken & Advocatuur) ziet dat binnen alle overheden hard aan Wnra-implementatie wordt gewerkt, maar hij is er ‘toch van overtuigd dat geen van hen er al klaar voor is’. In zijn Wnra-trainingen constateert Van Meer dat leidinggevenden zich nog nauwelijks in de Wnra hebben verdiept, waardoor zij niet goed begrijpen dat de Wnra voor hen veel meer betekent dan zij nu vermoeden. ‘Juridisch zullen zij met de ‘preventieve ontslagtoets’ meer dan ooit hun P-dossiers op orde moeten hebben en de juiste stappen moeten hebben doorlopen, zoals met de straks breed geldende herplaatsingsverplichting.’ Van Meer (‘de Wnra is een juridische revolutie’) ziet dat vooral de HR-afdelingen de Wnra-kar trekken. Veel HR-specialisten hebben zich inmiddels al aardig geschoold in het BW-arbeidsrecht, vindt hij, maar hij merkt toch dat zij de finesses vaak nog missen. ‘Zij zullen zich moeten blijven scholen en ontwikkelen.’

Volgens Van Meer, een van de oprichters van het Kennisinstituut Normalisering Rechtspositie Ambtenaren, kan dit alles wel degelijk problemen veroorzaken in ontslagzaken. Ook vraagt hij zich af of de bestaande gedragscodes bestand zijn tegen het karakter van ‘reglementen-tuchtrecht’ dat in het arbeidsrecht uit het Burgerlijk Wetboek – waaronder ambtenaren gaan vallen – geldt. ‘Het tuchtrecht kan dus ook een pijnpunt worden. Temeer nu de Cao Gemeenten geen disciplinaire straffen meer kent. Ook de aanwijzingsbesluiten die sommige categorieën ambtenaren straks moeten krijgen naast hun arbeidsovereenkomst zijn nog vrijwel geheel onbekend. En dan is er nog het lastige civiele procesrecht.’

Regie pakken
Ook senior arbeidsrechtjurist Daisy Kramer (BDO Legal BV) is niet helemaal gerust op een soepele invoering. Als ze bij overheidswerkgevers over de vloer komt, merkt ze nog steeds dat veel ambtenaren zich afvragen of ze na 1 januari 2020 makkelijker kunnen worden ontslagen – zo groot is de onwetendheid. Dan legt ze uit dat dit zeker niet het geval zal zijn. ‘Ook merk ik dat veel overheidswerkgevers worstelen met de vraag hoe ze hun – binnenkort – werknemers moeten uitleggen waarom de Wnra wordt ingevoerd, dat ze er in arbeidsvoorwaarden echt niet op achteruitgaan, of waarom een arbeidsovereenkomst met een incorporatiebeding (voor de nieuwe cao) moet worden getekend.’

Volgens Kramer hebben de waterschappen deze exercitie al achter de rug, maar de rijksoverheid en de gemeenten zijn – ‘over het algemeen’ – nog volop bezig. ‘Ik heb het idee dat iedere overheid zo ver is als waar zij bewust voor heeft gekozen. Overheden die voor de zogenoemde ‘Big Bang’ gaan – de van rechtswege omzetting van aanstellingen in arbeidsovereenkomsten – zijn bewust minder ver. Overheden die wat meer de regie willen houden, zitten nu volop in het proces. Daarom zal het waarschijnlijk voor iedere overheid zo soepel gaan als waar deze zelf voor kiest. Ik ben overigens van mening dat het verstandiger is om zelf de regie te pakken, en dat kan nog op ieder moment in meer of mindere mate.’

Advocaat arbeids- en ambtenarenrecht Heleen van Soest (Vijverberg Advocaten & Adviseurs) is de laatste tijd veel betrokken geweest bij het overzetten en vertalen van specifieke ambtenarenrechtsregels naar (aanvullende) cao’s. De komende tijd zal de overgang naar het arbeidsrecht en het civiele procesrecht nog de nodige uitvoeringsvragen opleveren, voorspelt ze. Zij wijst erop dat de rechtspositie van ambtenaren er na 2020 niet simpeler op wordt. ‘We zien dat de overheidswerkgever is doordrongen van de noodzaak om in de organisatie de boel op orde te hebben en de medewerkers te informeren. Na trainingen van HR-professionals, salarisadministrateurs en leidinggevenden zien we dat voor een specifieke groep ambtenaren nog niet alles op orde is: werknemers werkzaam bij gemeenschappelijke regelingen. Zij zijn nog in afwachting van de cao die voor hen gaat gelden. Tot deze groep horen ook de ambtenaren werkzaam bij de sociale werkvoorziening, een sector waar altijd al een complexe samenloop speelt van arbeidsen ambtenarenrecht.’

De invoering van de Wnra noemt Van Soest ‘een operatie van ongekende omvang’. ‘Niet eerder gingen zoveel werknemers in één keer over naar een nieuwe rechtspositie. Of de beoogde doelen van de wetgever, zoals het vergroten van de arbeidsmobiliteit, kostenefficiëntie en eenduidigheid van regelgeving wordt bereikt, zal de komende jaren blijken. Eén doel zal niet worden gerealiseerd: het ontslag van ambtenaren wordt na 1 januari niet gemakkelijker en ook niet goedkoper.’

Integriteitsbeleid
Er is nóg een thema dat onvoldoende is ingevuld: het integriteitsbeleid. Volgens advocaat Jan Blanken beseffen veel overheden niet dat rekening zal moeten worden gehouden met verschillen in benadering tussen de bestuursrechter en de civiele rechter. ‘Die zouden aanleiding moeten zijn om dat beleid, de communicatie daarover en de sanctionering nog eens goed tegen het licht te houden – zeker indien men ernaar streeft om de bestaande ‘zero tolerance-situatie’ te handhaven.’

Volgens Blanken is het onvoldoende wanneer wordt gekozen voor een vaag integriteitsbeleid en het opsommen van een aantal ambtelijke kernwaarden. Hij ziet dan ook ‘alle aanleiding’ om het integriteitsbeleid nog eens goed tegen het licht te houden en de medewerkers op dat punt voor te lichten en te trainen, gelet op de verplichtingen in de Ambtenarenwet. Ook screening gaat, zo meent Blanken, dan van meer belang worden.

Na jaren voorbereiding kan worden gesteld: er is veel gedaan, maar na 1 januari begint de Wnra pas. Advocaat Ed van Meer: ‘Ik denk dat veel binnen de nieuwe wet fors wordt onderschat. Mijn inschatting is dat de Wnra-implementatie dan ook minder soepel zal verlopen dan nu wordt gedacht.’ De VNG ziet het toch echt anders: ‘Een extra tandje bijzetten is niet nodig.’