De opmars van de interne externen

Steeds meer gemeenten poolen hun ambtenaren en plaatsen ze op flexibele klussen, al of niet bij buurgemeenten. Externenbureaus hebben het nakijken.

In tijden van bezuiniging was het een gewaagde actie: de gemeente Arnhem wierf vorig jaar een dozijn ambtenaren voor haar net opgetuigde interimpool – een wens van D66-wethouder Martijn Leisink. Maar een jaar later kan Leisink tevreden terugkijken: de pool voerde 46 opdrachten uit – een omzet van ruim 1 miljoen euro.

En mooier nog: er resteert een winst van 175.000 euro, die terugvloeit in de gemeentekas van Arnhem en de deelnemende randgemeenten Rheden, Renkum, Overbetuwe en Lingewaard.

En de echte winst is groter: door de twaalf interne interimmers in te schakelen, vermeed de gemeente dure externen. Volgens de cijfers van de Interimpool Arnhem is er dit jaar een half miljoen bespaard. Arrien Sietsma, hoofd van de pool en zelf een van de interim-managers, verwacht komend jaar een resultaat van een kwart miljoen euro op een omzet van 1,25 miljoen.

Het is een fenomeen in opkomst. Van de Drechtsteden tot Oss, van Tilburg tot aan Haarlemmermeer, op dit moment heeft een vijftiental vooral middelgrote gemeenten een interimpool of projectmanagementbureau – de termen lopen uiteen – die een interne kudde interim-managers, projectdirecteuren en verandermanagers over de eigen organisatie verspreidt. En steeds vaker ook in het ommeland plaatst.

Zoals Arnhem zijn dozijn interimmers deelt met vier buurgemeenten, zo zijn er meer overheden die met hun interne bureau de vleugels buiten het eigen stadhuis uitslaan. Ook andere bestuurslagen kennen het fenomeen: de Algemene Bestuursdienst bemiddelt flexibele rijksambtenaren, en diverse ministeries (ELI, BZK, OCW, VWS) hebben een eigen ‘projectenpool’ voor de interne flexbehoefte. De pools van alle bestuursniveaus zijn zelfs verenigd in het landelijke netwerk Poolcirkels.

Meeuwmanagement
Dat biedt financieel voordeel: zoals uit bovenstaand voorbeeld blijkt, kan een gemeente de externe inhuur fors terugdringen, terwijl het ook nog eens verdient aan de opbrengsten van de interne inhuur. Maar de voordelen zijn niet alleen financieel van aard: interimpools maken het mogelijk voor ambtenaren om over hun ‘schotten heen te kijken’, zo stelt onderzoeker Edward van Leeuwen. Van Leeuwen, zelf interim-manager in Veenendaal, studeerde onlangs aan Business Universiteit Nyenrode af op het fenomeen. En hij kwam erachter dat interne pools in een grote behoefte voorzien, waar externe bureaus juist moeite mee hebben. Van Leeuwen: ‘Externen worden vaak beschouwd als meeuwen. Ze komen krijsend binnen, kakken de boel onder en vliegen daarna weer op.’ Interne interim-managers doen dat niet, zo ondervond Van Leeuwen: ‘Het grote verschil is de cultuur.

Interne interim-managers kennen de mores van hun organisatie. Inwerken kost minder tijd en opdrachtgevers zijn zeer tevreden.’ Een ander voordeel is volgens Van Leeuwen dat een ambtenaar die meerdere klussen uitvoert, een ondernemender type ambtenaar wordt, die marktgericht denkt en oog heeft voor de relatie met zijn opdrachtgever.

In een tijd van formatieherzieningen kunnen gemeenten productieve werknemers goed gebruiken. Dat veel gemeenten juist nu kijken naar de mogelijkheid om al of niet met buurgemeenten gebundelde projectpools op te tuigen, is ook al niet vreemd. Van Leeuwen: ‘De markt is gekanteld. Elke budgethouder deinst terug voor uitgaven aan externe inhuur. Als een ambtenaar dan toch behoefte heeft aan een outsider, dan is de interne projectpool zijn redding.’

Het fenomeen beperkt zich vooral tot de hogere functies: de gemeentelijke functieschalen 11 tot en met 18, en met de grootste massa in schalen 13 en 14. Maar volgens Sietsma beperken de mogelijkheden zich niet tot afdelingshoofden en eindverantwoordelijken. ‘Waarom zou het niet ook voor loketambtenaren kunnen?

En neem onderwijs en cultuur. Als alle scholen in een gemeente goed lopen, heb je daar maar weinig beleidsambtenaren nodig. Die kun je dan bij cultuur kwijt. En andersom. ’ Toch zijn de poolwerkers zelden vakspecialisten. Dat heeft een reden: een niet-plaatsbare specialist is een dure kostenpost. Van Leeuwen: ‘Voor specialisatie blijven externe bureaus broodnodig.’

Besmette generalisten
Het is niet vreemd dat grote externe bureaus – ConQuaestor, Eiffel, Maandag – afgelopen jaar veel generalistisch werk zijn gaan vervangen door specialisaties en zelfs de term detachering uit hun presentatie zijn gaan schrappen. Het bemiddelen van generalisten is afgelopen jaar besmet geraakt in deze markt, waar gemeenten in toenemende mate de concurrentie met de bureaus zelf organiseren. Toch bestaan veel pools al langer dan de overheidsbezuinigingen die vanaf 2010 plaatsvinden; sommige dateren al van de crisis van medio jaren negentig.

Ook provincies kennen het fenomeen al langer. In Zuid-Holland heet de pool Interim Management Consult (IMC). Deze is in 2002 opgericht om in de woorden van verantwoordelijk interim-manager Jan van Vuuren ‘een intern alternatief te vinden voor de externe inhuur van interimmanagers’. Dat werkt op gewestelijk niveau precies zoals de kersverse Arnhemse pool: op de provinciale Zuid-Hollandse formatie leunen eveneens 12 interim-managers, die tegen uurtarieven van tussen 85 euro en 105 euro binnen de eigen gelederen worden doorgeplaatst – de helft op een lijnfunctie, de andere helft op een ‘veranderklus’.

De ambtenaren zitten in opdracht bij afdelingen, die uit budget de facturen aan IMC betalen. Het tarief is volgens Van Vuuren ‘marktconform’, maar omdat IMC geen voorkeursbehandeling krijgt, moet de pool ook op prijs kunnen concurreren met de bureaus. Het financiële voordeel dat IMC geniet, is dat een interim- manager uit de pool nooit onder het kopje ‘externe inhuur’ in de boeken verdwijnt. Zelfs als de uurtarieven van interne interimmers hoger zijn, kunnen ze interessanter zijn om in te schakelen dan goedkopere externen.

Maar veel externen zijn nu juist wél goedkoop. Hoe concurrerend is een interimpool nog na de prijzenslag die bureaus als BMC, Eiffel, Twynstra Gudde en Con- Quaestor teistert? Zijn bureaus die hun professionals tegen tarieven lager dan ‘die van loodgieters’ dumpen – zoals Berenschot- directeur Theo Camps vorig jaar in dit blad klaagde – niet net zo’n bedreiging voor de gemeentelijke interimpools? Eén ding is zeker: zelfs als externe bureaus niet op prijs concurreren met hun interne collega’s, valt een uurtarief dat boven dat van de interne pool ligt, niet meer te verdedigen.

Verstoort de overheid de markt? Sietsma vindt van niet: ‘Wat een nonsens! Dit zijn toch kerntaken van een gemeente? Daar hebben we hier tweeduizend mensen voor rondlopen. En slechts bij uitzondering huren we iemand in. Alsof gemeenten bestaan om met belastinggeld bureaus als BMC in stand te houden. Dat is toch volstrekt de omgekeerde wereld?’ Maar tegen welke prijs? Verlies draaien op de eigen exploitatie is voor een pool geen optie.

Toch zijn er voorbeelden van gemeenten waar de pool recent in financiële problemen raakte. Er zijn zelfs pools die onlangs zijn opgeheven bij gebrek aan mogelijkheden om de exploitatie rond te krijgen, bijvoorbeeld het projectmanagementbureau van Delft. Ook Nijmegen kampte de afgelopen jaren met bankzitters, maar dat heeft het in de Waalstad gevestigde Bureau Interim-Management (BimM) niet de kop gekost.

Toch is instandhouding van de pool niet het doel op zich, vindt in ieder geval Sietsma: ‘We gaan door zolang we interim-managers die meerwaarde bieden tegen gunstige voorwaarden kunnen plaatsen. Als we financieel niet meer aantrekkelijk zijn, moeten we er direct mee stoppen.’ Voortbestaan uit lijfsbehoud: het blijft een risico voor overheidsorganen. Hoe ouder de pools, des te meer ze lijken op een interne detacheringsfirma.

Dat gaat heel geleidelijk. Zo heeft IMC een raamovereenkomst gesloten met drie externe bureaus: Berenschot, BMC en Leeuwendaal. Als een ambtenaar toch een externe adviseur wil inhuren, kan IMC bemiddelen of adviseren over de tarifering. En daarmee lijkt de pool steeds meer op een interne dienst: hoewel budgethouders beslissen, lijkt IMC een informele machtsfactor die met de zegen van de provincie waakt over de toebedeling van de resterende opdrachten voor externenbureaus.

Bij veel interimpools klinkt zakelijk taalgebruik, een jargon als dat van de legale mensenhandelaars. Uurtarieven heten ‘marktconform’, de professionals voorzien met hun ‘kwaliteit’ aan de gemeentelijke behoefte aan ‘een frisse wind door de organisatie’. ‘Ondeclarabele’ interim-managers heten ‘bankzitters’ die ‘leegloop’ veroorzaken. En wie vraagt naar de marktomstandigheden, krijgt een lichte klaagzang over ‘moeilijke tijden’, waarin ook de pools de ‘broekriem moeten aanhalen’ en de noodzaak hebben om ‘scherp aan de wind te zeilen’. Alsof een ambtenaar ook risico’s loopt…

Megapools
Echt grote pools, die in omvang kunnen wedijveren met de landelijke commerciële bemiddelaars van interimmers, zijn te vinden in de grote steden. De hoofdstedelijke Adviesgroep Amsterdam (AGA) is een heuse interne batterij die zich voorstaat op een loonlijst van ‘ruim tachtig’ in stad en stadsdeel te plaatsen flexambtenaren – vooral interim-managers en consultants.

En de Rotterdamse pendant BRIM, opgericht in 2000, had na acht jaar 42 interimprofessionals. Maar toen brak de crisis uit, schrapte de gemeente Rotterdam hard in zijn externen – in twee jaar tijd halveerden de uitgaven aan interim-managers – en bleek ook BRIM een te grote loonlijst te hebben voor de stedelijke flexbehoefte.

Dat merkte interim-manager Emmelien Matthijsse pas echt toen de bezuinigingen begonnen. Matthijsse: ‘Onze uurtarieven waren tot die tijd altijd constant gebleven. In de hoogtijdagen van de markt paste dat tarief bij de vraag, maar door de bezuinigingen daalde de vraag naar onze mensen.’ Gevolg: gemeentelijke afnemers kozen eieren (en soms verramsjte externen) voor hun gemeentelijke budget. BRIM moest snijden in zijn loonlijst. Matthijsse: ‘We verlaagden onze tarieven, we schroefden onze ondersteuning terug van 2 naar 1 fte en we vervingen vertrekkende interim- managers niet meer automatisch.’ In 2010 draaide BRIM ‘ongeveer drie ton verlies’, maar afgelopen jaar was dat verlies omgezet in een nettoresultaat van 1 ton.

Op te grote voet poolen is één risico van de laagconjunctuur. Een ander probleem dreigt in deze crisisjaren van binnenuit. Terwijl gemeenten hun externenbudgetten bijsnijden, reorganiseren ze ook hun eigen formatie. En een vanuit zijn budget redenerende burgemeester, gemeentesecretaris of departementshoofd wil nog weleens een boventallige functionaris ‘parkeren’ in de pool.

Dat lijken twee vliegen in één klap: de boventallige ambtenaar behoudt zijn baan en salaris, zijn baas is van ’m af en de gemeente pikt voor de interim-uren nog een boekhoudkundig centje mee. ‘Maar in werkelijkheid teer je in op je kwaliteit’, vindt Sietsma, die zich verzet tegen dergelijke inmenging: ‘Voor je het weet heb je als interimpool het imago van de dumpplaats van boventallige ambtenaren. De kwaliteit moet voorop staan.’

Hype?
Ironisch genoeg zijn veel externe interimbureaus die nu zo in de rats zitten over hun winstmarges, ooit zelf ontstaan als overheidsorgaan of semi-publieke dienst. BMC en enkele van zijn dochters kunnen wortels claimen in de Vereniging van Nederlandse Gemeenten; datzelfde geldt voor de publieke tak van Deloitte. Zouden de gemeentelijke diensten in betere tijden kunnen worden verzelfstandigd? Hebben interne interimpools nog bestaansrecht als de huidige bezuinigingsdrift is verdampt? Dat is de vraag, aldus Sietsma: ‘Wij teren sterk op de drang om te bezuinigen. Als die weg is, moeten wij het alleen nog van onze kwaliteit hebben. Kwaliteitsbehoud is de echte uitdaging.’

Van Leeuwen gaat nog een stapje verder: ‘De pools zijn here to stay.’ Maar, zo benadrukt de onderzoeker: ‘De gemeentelijke focus op budgetten moet veranderen’. Van Leeuwen doelt op de neiging van afdelingshoofden om vanuit hun budget te handelen, en niet vanuit het belang van de gemeente. ‘Dit overstijgt de bezuinigingsdrift. De echt grote vraag is of het straks nog wel leuk genoeg is om bij de overheid te werken. De mogelijkheid flexibel te werken, maakt het werk voor ambtenaren aantrekkelijk. Alleen daarom al zijn interimpools belangrijke instrumenten voor verandering van het ambt.’