Elders staat de ambtenaar er stukken beter op
Ambtenaren over de grens: deel 3 over stereotypering
Serie: ambtenaren over de grens
Welke beelden hebben ambtenaren en niet-ambtenaren van elkaar? Op basis van internationaal onderzoek belichten we in een serie de belangrijkste stereotyperingen en wat die met de beroepsgroep doen. Deel 3: Van Canada tot Zuid-Korea.
In ons land zijn ambtenaren steevast pispaal nummer één. Hoe is dat in het buitenland? Overal kleeft het beeld aan ze dat ze op tijd naar huis gaan. ‘Het klinkt misschien raar, maar in de VS staan ambtenaren er toch een stuk beter op.’
Eigenlijk verwacht je het niet. In Amerika moet men, voorzichtig uitgedrukt, doorgaans niet veel van de overheid hebben. Die overheid moet zo klein mogelijk zijn en zich liefst nergens mee bemoeien. Dus dan verwacht je dat het beeld van de ambtenaar ook wel negatief zal zijn. Niet dus. ‘Het blijkt eigenlijk heel erg mee te vallen’, zegt Robin Bouwman. ‘Vergeleken met Nederland is het zelfs een stuk positiever. We zien dat negatieve beeld niet terug in de stereotypen.’
De bestuurskundige van de Erasmus Universiteit Rotterdam refereert aan resultaten van een onderzoek dat in het kader van het zogeheten luie-ambtenaren-project van professor Lars Tummers (Universiteit Utrecht) wordt gehouden in meerdere landen: Canada, Nederland, de Verenigde Staten en Zuid-Korea. Het eerste wetenschappelijk artikel over de internationale vergelijking is nog in review, maar een tipje van de sluier willen Bouwman en mede-onderzoekster Sheeling Neo van de Universiteit Utrecht wel alvast oplichten.
‘In onze studie hebben we de resultaten gerapporteerd van de top 10 van meest voorkomende stereotypen over ambtenaren in elk van de landen. Er zijn enkele opvallende kenmerken in de resultaten die voor ons als een verrassing kwamen’, aldus promovenda Sheeling Neo. De stereotypen die werden gerapporteerd door Amerikaanse en Canadese burgers zijn overweldigend positief. Sterker nog, ‘Amerikanen en Canadezen rapporteerden alleen maar positieve stereotypen – tien van de tien positief’, zegt ze. Enkele voorbeelden van de populairste stereotypen zijn dat ambtenaren hard werken, verantwoordelijk en behulpzaam zijn en de mensen van dienst zijn. Dat kwam voor de onderzoekers als een verrassing, want Amerikanen zijn zoals bekend geen grote fans van het openbaar bestuur.
De stereotypen over ambtenaren die Amerikaanse en Canadese burgers noemen, zijn overwegend positief. ‘De Jeffersoniaanse visie van de Verenigde Staten, waarin men bang is voor technocratie en wantrouwig staat tegenover een grote overheid, strookt niet met de positieve stereotypen die we aantreffen’, zegt Neo. Dat lijkt erop te duiden dat de heersende sentimenten ten aanzien van de publieke sector in elk land niet een-op-een zijn door te vertalen naar de ambtenaren die voor die overheid werken. Anders gezegd, het suggereert dat de publieke perceptie van overheidsinstellingen en -diensten los staat van de mensen die deze diensten verlenen.
De Belgische hoogleraar openbaar bestuur Steven van de Walle stelde in eerder onderzoek al dat mensen bijvoorbeeld heel goed verschillende houdingen over de lokale gemeentelijke administratie en de algemene administratie kunnen hebben. ‘Burgers kunnen dus verschillende ideeën hebben over de verschillende “componenten” die samen de publieke sector vormen. Daarom zouden burgers verschillende percepties kunnen hebben over de overheid en haar werknemers in de publieke sector’, legt Neo uit.
Confucius
In vergelijking met de VS en Canada zijn de stereotypen die in Zuid-Korea en Nederland naar voren komen uit de onderzoeken duidelijk negatiever. De meest voorkomende stereotypen die Nederlanders associëren met ambtenaren, zijn: op tijd naar huis gaan, zeer zeker zijn in hun baan en goed betaald worden. De populairste negatieve stereotypen zijn dat Nederlandse ambtenaren inflexibel, saai, autoritair en lui zijn. In Zuid-Korea zijn de meest voorkomende stereotypen dat ambtenaren zeer zekere banen hebben en tegelijkertijd star en corrupt zijn.
Neo: ‘Als we de top 10 stereotypen van alle landen met elkaar vergelijken, kom je soms in alle landen hetzelfde stereotype in de top 10 tegen. Maar de stereotypen worden in deze landen niet op dezelfde manier ervaren. Burgers van alle landen associëren ambtenaren bijvoorbeeld met “altijd op tijd naar huis gaan”, maar Nederlandse burgers vinden dit negatiever voor de ambtenaren dan burgers van andere landen.’
Deze verschillen en de oorsprong van de stereotypen zijn volgens haar ‘zeer moeilijk te verklaren’, en ‘we weten het niet zeker’. Een mogelijke verklaring kan verband houden met de verwachtingen van burgers over wat zij als een goede ambtenaar voor hun land beschouwen. ‘Hoe verder de huidige ambtenaren volgens hen verwijderd zijn van het ideaal dat zij voor ogen hebben, hoe negatiever zij staan tegenover de ambtenaren in hun land. Na verloop van tijd zou dit kunnen leiden tot de vorming van negatieve stereotypen over ambtenaren. En de verwachtingen van wat burgers als een goede ambtenaar beschouwen, kunnen afhangen van de vroegere of meer dominante ideeën over bestuur die in het land hebben bestaan.’
Neo signaleert dat in veel Oost-Aziatische landen, zoals Zuid-Korea, Singapore en China, de traditionele ideeën over de overheid sterk beïnvloed zijn door de ideeën van het confucianisme: ‘In het confucianisme wordt veel nadruk gelegd op het morele karakter van ambtenaren, en daarom zijn kwaliteiten met betrekking tot de moraliteit van ambtenaren wellicht belangrijker voor burgers van deze landen. In een van onze studies gaven Zuid-Koreanen inderdaad aan dat kwaliteiten als eerlijkheid en onkreukbaarheid tot de belangrijkste kwaliteiten voor een ideale ambtenaar behoren – dat deden ze meer dan Nederlandse en Amerikaanse burgers’, aldus de Utrechtse bestuurskundige.
De laatste jaren zijn er in Zuid-Korea echter verschillende geruchtmakende corruptiezaken geweest. ‘De discrepantie tussen wat zij verwachten en wat zij krijgen zou dus kunnen bijdragen aan de associatie die zij in hun hoofd hebben dat overheidsambtenaren corrupt zijn. Nederland wordt beschouwd als een grote verzorgingsstaat in vergelijking met de andere landen. In de jaren tachtig zien we in Nederland een meer particuliere bestuursstijl.
Er kunnen veel redenen zijn voor de vermeende traagheid – er is vaak een overweldigende werkdruk in de publieke sector
Deze trend is ook populair in andere landen, zoals het Verenigd Koninkrijk, en wordt het New Public Management genoemd. Deze cultuur legt de nadruk op efficiëntie en effectiviteit, wat heeft geleid tot kritiek op de trage bureaucratie in Nederland. Er kunnen vele redenen zijn voor de vermeende traagheid – er is vaak een overweldigende werkdruk in de publieke sector. Maar de traagheid kan ook verkeerd worden geïnterpreteerd, namelijk als ambtenaren die lui en inflexibel zijn. Dit zou ook de reden kunnen zijn waarom Nederlandse burgers ‘op tijd naar huis gaan’ als een negatiever iets voor Nederlandse ambtenaren zien.’
Dienstgericht
Een andere reden is dat burgers van verschillende landen misschien aan verschillende beroepen denken wanneer je ‘ambtenaar’ zegt. Sommigen denken misschien aan dienstverlenende banen, zoals verpleegsters en leraren, terwijl anderen denken aan regelgerichte banen, bijvoorbeeld politie en rechters.
De mate waarin dat gebeurt, kan verband houden met de context van het land. In Zuid-Korea is er bijvoorbeeld meer privatisering in de zorg- en onderwijssector. ‘Als zodanig is het mogelijk dat Zuid-Koreaanse deelnemers dienstverlenende beroepen zoals verpleegkundigen en leraren minder snel associëren met de publieke sector dan deelnemers uit de Verenigde Staten, Canada of Nederland. Recent onderzoek laat zien dat dienstgerichte banen in de publieke sector positiever worden beoordeeld dan regelgerichte banen in de publieke sector.’ Wat zijn nu, alles op een rijtje zettend, de belangrijkste overeenkomsten in stereotypen over ambtenaren tussen het buitenland en Nederland? Dienstbaar zijn aan de mensen, een hoge werkzekerheid en op tijd naar huis gaan blijken de stereotypen te zijn die burgers associëren met ambtenaren. Deze stereotypen zijn volgens Bouwman en Neo vrij universeel voor mensen van verschillende leeftijd, geslacht en opleidingsniveau in alle vier de onderzochte landen. Of in hun woorden: deze eigenschappen zijn dus zeer sterke en stabiele associaties.
Lokale ambtenaar vs eerlijk bij tellen stemmen
Gemeente- en districtsambtenaren in de Verenigde Staten valt niet aan te wrijven dat ze bij het tellen van de stemmen de presidentsverkiezingen zouden stelen. Onderzoek wijst uit dat ze hun partij geen merkbaar voordeel geven. Die conclusie volgt uit onderzoek van politicologen die het gedrag van meer dan 3.000 partijgebonden lokale verkiezingsfunctionarissen onderzochten van 1998 tot 2018 in 1.313 districten in 21 staten.
Vervolgens onderzochten ze de presidentsverkiezingen waarvoor deze ambtenaren verantwoordelijk waren. Na de presidentsverkiezing van eind vorig jaar gonsde het van de geruchten dat Joe Biden zou hebben gewonnen door diefstal van stemmen. Dat culmineerde uiteindelijk in de opstand van 6 januari 2021. En de kou is nog lang niet uit de lucht, want uit een recente peiling blijkt dat ruim 40 procent van de Amerikanen weinig of helemaal geen vertrouwen heeft in de integriteit van het kiesstelsel.
Doodsbedreigingen
Met name lokale ambtenaren, belast met allerlei onderdelen van het verkiezingsproces, moeten het ontgelden. Zij worden geïntimideerd en krijgen doodsbedreigingen omdat ze, volgens sommigen, misbruik hebben gemaakt van hun positie. Volgens de onderzoekers blijkt helemaal nergens uit dat verkiezingsfunctionarissen de boel naar hun hand proberen te zetten met partijdige resultaten als gevolg. In grote delen van de VS worden verkiezingen geleid door partijgebonden verkozen ambtenaren. Die ambtenaren worden gekozen door kiezers op districts- of gemeentelijk niveau. Ze gaan over nogal wat zaken, zoals het registreren van kiezers, het inhuren en opleiden van stembureauleden, het selecteren van stembureaulocaties, het drukken van stembiljetten, het aanschaffen van verkiezingsapparatuur, het organiseren van vervroegde en afwezige stemmingen, het voorlichten van kiezers, het toezicht houden op de verkiezingsdag, het verwerken van voorlopige stembiljetten en het certificeren van de verkiezingsuitslag.
Hun mogelijkheden om verkiezingen in het voordeel van hun partij te laten uitvallen, lijken duidelijk. Ze kunnen bijvoorbeeld naar eigen inzicht besluiten nemen over het aantal stemlokalen dat wordt ingericht, de tijden voor vervroegde stemmingen, het opschonen van de registratielijst en het accepteren van afwezige en voorlopige stembiljetten. De politicologen ontdekten echter dat wanneer een Democratische verkiezingsambtenaar verantwoordelijk is voor het beheer van verkiezingen, de Democratische presidentskandidaat doorgaans niet beter presteert dan wanneer een Republikeinse ambtenaar die verkiezingen beheert. Dat geldt voor elk jaar dat ze van 2004 tot 2020 hebben bestudeerd.
De verkiezingsambtenaren van beide partijen lijken zelfs vergelijkbare administratieve beslissingen te nemen over veel onderdelen van hun werk, waaronder het aantal geopende stemlokalen, het deel van de stemmen dat ze voorlopig laten uitbrengen, het deel van de voorlopig geweigerde stembiljetten, het percentage geregistreerde kiesgerechtigden, het percentage verwijderde registraties, het partijdige evenwicht van de geregistreerde kiezers en de wachttijden voor de kiezers.
Gevaar
Hun conclusie is dat partijgenoten zich gedragen als nietpartijgenoten. Een van de verklaringen is dat zij, omdat ze willen worden herkozen, hun eigen acties beperken om niet te partijdig over te komen. Maar ook wanneer ze geen behoefte hebben aan herverkiezing, leveren zij hun partij geen voordeel op.
Hoewel er geen ongepaste invloed is geconstateerd, waarschuwen de onderzoekers wel voor de mogelijkheden die het systeem daarvoor biedt. Een klein aantal lokale ambtenaren kan hun partij een groot voordeel bieden en hoofdverkiezingsfunctionarissen kunnen op staatsniveau partijdige invloed op het proces uitoefenen. Een extra gevaar schuilt erin dat de volgende generatie verkiezingsfunctionarissen in hun opvattingen over het verkiezingsbeleid weleens zou kunnen gaan lijken op het kiezerspubliek, dat steeds vaker extreme standpunten huldigt.
Plaats als eerste een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.