Altijd gericht op eigen belang

Serie: ambtenaren over de niet-ambtenaar

Welke beelden hebben ambtenaren en niet-ambtenaren van elkaar? Op basis van internationaal onderzoek belichten we in een serie de belangrijkste stereotyperingen en wat die met de beroepsgroep doen. Deel 2: Van hardwerkend tot onafhankelijk.

Hoe burgers tegen ambtenaren aankijken is weinig bemoedigend: inflexibel, saai en vooral gezegend met een 9 tot 5 mentaliteit. Maar wat nu vinden ambtenaren eigenlijk zelf van niet-ambtenaren? Bekend onderzoek naar de attitude van overheidsmedewerkers ten aanzien burgers dateert alweer van een tijdje geleden, uit 2012 om precies te zijn. De Nationale ombudsman wilde wel eens weten hoe het was gesteld met het vertrouwen van ambtenaren in de burger. Uit dat onderzoek, waarvoor zo’n 500 ambtenaren werden bevraagd, werd duidelijk dat ze dat uitdrukten in iets minder dan een 7. Niet heel verontrustend, stelden de onderzoekers. Maar bij een deel van de ambtenaren bleek toch wel sprake van ‘expliciet wantrouwen’. Een kwart tot een derde van de ambtenaren was in de open vragen negatief over de mogelijkheid tot vertrouwen in burgers. Vier op de tien ambtenaren onderschreven de stelling dat je ‘met burgers niet voorzichtig genoeg kunt zijn.’

Er bleken nogal wat negatieve beelden van burgers te leven. Die zijn, volgens de ambtenaren, eerder niet dan wel goed op de hoogte van de taken van publieke organisaties. Ze zijn niet goed in staat om publieke vraagstukken te beoordelen. Ze communiceren niet helder, zijn niet constructief maar gericht op hun eigenbelang, en proberen niet eerst hun problemen zelf op te lossen.

Het beeld dat ambtenaren van burgers hebben, wordt blijkens dat onderzoek ook niet positiever naarmate zij meer contact met hen hebben. Het meest negatieve beeld hadden – misschien niet zo verwonderlijk – handhavers. Leeftijd blijkt overigens ook een rol te spelen. Hoe ouder de ambtenaar, hoe positiever het beeld van burgers dat hij of zij heeft, zo leerde het onderzoek van de Nationale ombudsman.

Arrogant

Als gezegd, die studie dateert al weer van tien jaar geleden. Veel meer wetenschappelijk onderzoek is er sindsdien in Nederland niet meer naar gedaan, op enkele studies vanuit de leerstoel Publiek Management aan de Erasmus Universiteit Rotterdam na. Daarover verderop meer. En nu wordt onder auspiciën van hoogleraar Lars Tummers de Universiteit Utrecht langjarig onderzoek gedaan naar stereotypen over ambtenaren in verschillende landen.

De vraag is in hoeverre daarin het ambtenarenperspectief op de burger expliciet wordt meegenomen. Volgens Tummers en promovenda Isa Bertram ligt de focus in dat onderzoek vooral op het burgerperspectief, maar als bijvangst beschikken ze wel over data die iets zeggen over de stereotypen die ambtenaren over mensen hebben die in de private sector werken. Die zijn opvallend positief. In de top 10 [zie kader] noemen ambtenaren van de centrale of lokale overheid slechts één negatieve stereotypering over hun collega’s in het bedrijfsleven: arrogant. ‘En die staat dan ook nog maar pas op de negende plaats’, zegt Bertram.

Naar de letter is onderzoek naar vertrouwen en stereotyperingen natuurlijk niet helemaal hetzelfde. ‘Je kan je wel voorstellen dat vertrouwen samenhangt met stereotypen’, zegt Bertram desgevraagd. ‘Maar de samenhang is niet zo eenduidig. Hoewel Nederlanders redelijk veel vertrouwen hebben in overheidsinstanties, hebben zij juist ook veel negatieve stereotypen.’ In volgend onderzoek gaat ze nog dieper duiken in hoe de negatieve stereotypen door ambtenaren worden ervaren, en of dat hun houding en beslissingen ten opzichte van burgers beïnvloedt.

Duidelijk is haar inmiddels wel dat een positieve dan wel negatieve kijk van ambtenaren op burgers – en vice versa – effect heeft op de (kwaliteit) van de interactie. ‘We hebben gevonden dat stereotypen van burgers over ambtenaren beïnvloeden hoe mensen de kwaliteit van dienstverlening ervaren en hoe tevreden ze zijn’, zegt Isa Bertram. ‘Je kan je voorstellen dat dit ook invloed heeft op de wijze waarop burgers zich tijdens een interactie met de overheid gedragen. Als je verwacht dat de ambtenaar die jou zal moeten helpen erg inflexibel zal zijn, zul je je waarschijnlijk ook zelf bij die interactie wat anders opstellen.’

Rolmodel

Hoe bepalend en toonzettend het voorbeeldgedrag – niet het voorbeeldig gedrag (!) – van leidinggevenden in organisaties kan zijn, daarover weet ook Shelena Keulemans mee te praten. De bestuurskundige van Erasmus Universiteit Rotterdam ontdekte dat in haar promotieonderzoek (2020) naar de houding van contactambtenaren ten aanzien van hun cliënten. Over het algemeen is de houding van ambtenaren richting burgers ook blijkens dat onderzoek – uitgevoerd bij de Nederlandse en Belgische Belastingdienst – vrij positief.

Maar haar specifieke aanbeveling naar aanleiding van die onderzoeken is om als organisatie wel nadrukkelijk oog te hebben voor de houding van de leidinggevende. Dat is volgens haar ‘heel belangrijk’, omdat duidelijk is dat ondergeschikten de neiging blijken te hebben een negatieve houding kopiëren.

‘Elke organisatie gaat staan naar de mentaliteit van de hoogste in rang’, zo schreef Volkskrant-journaliste Sheila Sitalsing onlangs in een van haar laatste columns. ‘De leiding bepaalt de sfeer, de mentaliteit, de opvattingen, de prioriteiten, het niveau van de beschaving. Voor de uitvoering heb je genoeg aan een gewillig apparaat dat het maken van eigen afwegingen heeft uitgeschakeld.’

Sitalsing schreef dit naar aanleiding van via de wet open overheid vrijgekomen ambtelijk mailverkeer op het ministerie van Financiën over hoe om te gaan met onzorgvuldig behandelde toeslagenouders. Vooral ‘niet te nederig’, zo gaf verantwoordelijk staatssecretaris Eric Wiebes (VVD) blijkens de documenten als interne boodschap mee richting zijn ambtelijke organisatie. Gevolg? Ambtenaren droegen suggesties aan voor ‘niet te nederige’ tegemoetkomingen. Zo mocht zo’n vergoeding geen smartengeld heten en waren bloemenbonnen vanwege de ‘olievlekwerking’ niet wenselijk.

Een schrijnender voorbeeld hoe de top de toon zet, zal moeilijk te vinden zin. Dat werkt door naar beneden. De direct leidinggevende is volgens Keulemans een rolmodel voor de contactambtenaar, voor wat betreft de houding ten aanzien van cliënten. Naaste collega’s hebben daarentegen maar een bescheiden invloed op deze houding, stelt ze in haar proefschrift. Waar duidelijk is dat management er toe doet, zitten daar om positief af te sluiten dus zeker mogelijkheden tot (bij)sturing in.