Foutje, bedankt

Overheidsaansprakelijkheid voor verstrekken onjuiste informatie

Het is 2009 wanneer een projectontwikkelaar zich meldt bij de gemeente Rijssen-Holten. Hij heeft een perceel op het oog, wil daarop een appartementencomplex en een woning bouwen en vraagt aan de ambtenaar of dat mogelijk is. Die raadpleegt het interne systeem voor bestemmingsplannen en constateert dat op dat stuk grond maar één woning is toegestaan. Dat is voor de projectontwikkelaar niet interessant, en hij ziet af van de aankoop.

Een jaar later komt hij erachter dat een bouwbedrijf op basis van een omgevingsvergunning op hetzelfde lapje grond drie woningen mag bouwen. Hij gaat terug naar de gemeente, waar de ambtenaar laat weten dat zijn informatie van een jaar terug onjuist was, en dat de geplande bouwactiviteiten van de projectontwikkelaar achteraf gezien wél mogelijk waren. Die neemt geen genoegen met de excuses van de ambtenaar en stelt de gemeente aansprakelijk voor de geleden schade.

Dat leidt tot lange juridische procedures, tot het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in 2018 uitspraak doet. Het oordeel: de gedraging van de ambtenaar is onrechtmatig, die gedraging kan aan de gemeente worden toegerekend die aansprakelijk is voor de schade. Vergelijkbare gevallen van verkeerde informatieverstrekking door ambtenaren komen jaarlijks met grote regelmaat voor. Dat zegt Stefan van de Sande, die onlangs aan de Radboud Universiteit Nijmegen promoveerde op het proefschrift Overheidsaansprakelijkheid voor het verstrekken van onjuiste informatie.

Zorgvuldigheid
In zijn studie onderzocht hij tal van deze kwesties, waarover benadeelde partijen tegenwoordig meer procederen dan vroeger – en met succes. In iets meer dan de helft van de gevallen gaat het conflict over verkeerde, onvolledige of onduidelijke informatie door ambtenaren over ruimtelijke plannen, zoals het bestemmingsplan. Andere geschillen gaan over verkeerde inlichtingen binnen het milieurecht, het natuurbeschermingsrecht, het belastingrecht en kwesties over sociale zekerheid, zo ontdekte Van de Sande.

Verkeerde informatie verstrekken is in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheid, waaraan rechters hoge eisen stellen. Als een burger met een vraag bij het gemeentehuis aanklopt, mag hij verwachten dat ambtenaren de zaak goed uitzoeken en hem correct informeren. Zo niet, dan is de gemeente al snel aansprakelijk voor schade die burgers lijden. Maar die verwachting is niet absoluut, zegt Van de Sande. ‘Een burger mag er in beginsel op vertrouwen dat ambtenaren hem correct inlichten. Als de overheid het vertrouwen heeft gewekt dat de informatie waar is, en later blijkt dat niet zo te zijn, dan is dat een grond voor aansprakelijkheid.’

Vooral op inlichtingen over bestemmingsplannen mag snel worden vertrouwd, zo vindt ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, VNG: ‘De gemeente wordt bij uitstek deskundig geacht met betrekking tot de uitleg van regelgeving van haar eigen bestuursorganen, zoals een bestemmingsplan.’ Zo staat het in het VNG-boek (2015) Voorbereid op aansprakelijkheid, waarin Van de Sande het hoofdstuk over informatieverstrekking verzorgde. Dat werkt naar twee kanten: als een ambtenaar zegt dat iets niet mogelijk is, wat achteraf wel mogelijk blijkt, en als een ambtenaar zegt dat iets wel mogelijk is maar dat achteraf niet is.

Van de Sande: ‘In procedures over verkeerde inlichtingen zeggen gemeenten altijd: je mag als burger alleen vertrouwen op uitlatingen van het bevoegde bestuursorgaan, dus van het college. Een ambtenaar alleen is zonder mandaat niet beslissingsbevoegd. Maar volgens de rechtspraak mag je als burger wel vertrouwen op uitlatingen van een ambtenaar die door gemeente naar voren is geschoven om je vraag te beantwoorden.’

Bij een gesprek aan de balie is vertrouwen minder snel gerechtvaardigd. ‘Dát een ambtenaar informatie verstrekt is onvoldoende voor het vertrouwen dat je mag hebben in de waarheid ervan. Er moet ook een schijn zijn van de bevoegdheid van de ambtenaar om je vraag te beantwoorden. Die schijn kan worden gewekt door zijn taakomschrijving: hij beantwoordt vragen over bestemmingsplannen, maar dat geldt weer veel minder als je informatie krijgt aan loket.’

Schadeplichtig
Opmerkelijk genoeg stellen rechters minder zware eisen aan een eigen onderzoek door de burger. Die kan, bijvoorbeeld op www.ruimtelijkeplannen. nl zelf al bekijken welke mogelijkheden het bestemmingsplan biedt. ‘Als een gemeente werkt met een verouderd bestemmingsplan – soms wordt een herziening over het hoofd gezien – dan kan de burger soms makkelijk een fout van een ambtenaar constateren. Maar voor de rechter is dat niet zo belangrijk: de ambtenaar moet zijn werk goed doen. Ik vind dat het – op dit punt – wel wat strenger mag. De burger moet zich wat mij betreft beter verdiepen in zijn eigen situatie en dus niet zonder meer afgaan op het antwoord van de gemeente.’

Dat zou overheden goed uitkomen. ‘Als de eigen verantwoordelijkheid van de burger zwaarder weegt, plegen overheden minder snel een onrechtmatige daad en zijn zij dus minder vaak schadeplichtig. En als de burger zelf ook kan nagaan of een antwoord van een ambtenaar correct is, heeft hij soms ook een eigen schuld als hij dit nalaat en er alsnog schade ontstaat. Een deel van die schade moet hij dan zelf dragen en komt dus niet meer op het bordje van de gemeente.’ Vooralsnog oordelen civiele rechters niet in die richting.

Een ambtenaar die zo’n fout maakt, hoeft overigens persoonlijk niet te vrezen voor claims. Nog nooit heeft Van de Sande, tevens advocaat bij AKD in Breda, gezien dat een ambtenaar zelf wordt gedagvaard voor een fout bij het verstrekken van informatie. ‘Het functioneren van de ambtenaar is toe te rekenen aan zijn werkgever. De verkeerde inlichtingen zijn dus verstrekt door de overheid, er is geen persoonlijk verwijt.’

Disclaimers
Van overheden wordt verwacht dat ze hun kennis- en informatiemanagement op orde hebben. Volgens Van de Sande zit dat op het gebied van bestemmingsplannen wel snor. Desondanks constateerde hij dat overheden zich soms indekken om risico’s te mijden. ‘Wat ze wel eens doen om een eventuele aansprakelijkheid te beperken is het opnemen van disclaimers of voorbehouden in brieven. Ze zeggen dan: “Dit is een indicatief antwoord.” Of: “Meerdere interpretaties van het bestemmingsplan zijn mogelijk. U kunt aan deze inlichtingen geen rechten ontlenen. Uiteindelijk is het college beslissingsbevoegd en is de uitleg van het bestemmingsplan aan de rechter.” Zo houden ambtenaren een slag om de arm.’

Voor burgers lijkt dat niet altijd bevredigend, die willen gewoon een duidelijk antwoord op hun vraag. Maar zo eenvoudig is het volgens Van de Sande niet. ‘Hier spelen twee belangen: het belang van de overheid om aansprakelijkheid te beperken tegenover het belang van de burger bij rechtszekerheid. Die moeten worden afgewogen. Het zou natuurlijk beter zijn wanneer overheden antwoorden zonder disclaimers. Dat komt ten goede aan de rechtszekerheid. Maar overheden denken ook aan hun eigen – financiële – belangen.’

Om die reden heeft Van de Sande voor de gemeentelijke koepelorganisatie enkele aanbevelingen opgesteld om het risico van aansprakelijkheid als gevolg van verkeerde inlichtingen te verkleinen. Die komen erop neer dat klantcontacten goed moeten worden gedocumenteerd, maar ook moet worden genoteerd in welke stukken de informatie is gevonden die aan de burger is doorgegeven. Verder is het belangrijk wanneer ambtenaren tijdig laten weten dat een stuk regelgeving voor meerdere uitleg vatbaar is en dat niet zij maar het bevoegde bestuursorgaan de definitieve beslissing neemt – kortom: bouw voorbehouden in.

Bestuursrechter
Gaat het toch mis, wordt een gemeente alsnog aansprakelijk gesteld, dan wordt er voor dergelijke kwesties wat Van de Sande betreft niet meer geprocedeerd bij de civiele rechter, zoals nu het geval is, maar bij de bestuursrechter. Die is gewend aan het ‘lezen’ van bestemmingsplannen en kan heel goed oordelen over aansprakelijkheden van bestuursorganen en schadevergoedingen. Dat zou wel een aanpassing van de Algemene wet bestuursrecht vereisen, maar dat is volgens Van de Sande geen ingewikkelde exercitie. Voordeel: ‘Zo kan de burger zijn schade op laagdrempelige wijze verhalen.’