Werkdruk hoger en hoger

Natuurlijk, er zijn altijd mensen die nergens last van hebben. Hoge werkdruk? Nee hoor, aldus twee op de honderd gemeenteambtenaren. Uit een enquête van Binnenlands Bestuur blijkt dat het merendeel van hun collega’s er wel degelijk gebukt onder gaat. De balans tussen de hoeveelheid taken en de personele bezetting raakt in hun ogen zelfs steeds verder zoek.

Met enige regelmaat en in toenemende frequentie verschijnen er krantenkoppen waarin staat dat het vanwege nijpend personeelsgebrek ‘piept en kraakt’ in gemeente X en Y. Reden voor de redactie van Binnenlands Bestuur poolshoogte te nemen hoe de vlag er in de breedte bij hangt op de gemeentelijke werkvloer. Ruim 1.500 ambtenaren vulden de enquête in, waarin werd gevraagd naar in hoeverre er sprake is van een hoge werkdruk en zo ja, of die zelfs verder aan het oplopen is. Op beide vragen is het antwoord duidelijk. Ruim één op de twee medewerkers geeft aan dat die werkdruk hoog tot heel hoog is en ook nog eens oploopt.

Ze wijzen er diverse oorzaken voor aan, waarvan er twee uitspringen: de hoge werkdruk wijten ze vooral aan de extra taken die de laatste jaren op het bordje van de gemeenten zijn komen liggen en het tekort aan handjes. Er is, zegt een van de respondenten, geen goed personeel te krijgen. Ze kampen daarnaast met veel langdurige zieken, vergeven uren aan collega’s die mantelzorgers zijn en uitstroom van gepensioneerde collega’s. ‘Mensen hebben meer keuzes en kiezen toch ook voor meer salaris’, weet een ander. Externen inzetten dan maar? Dat gebeurt intussen volop, maar het probleem is dat die vaak eerst nog moeten worden ingewerkt door vaste krachten. Wat weer extra werkdruk geeft. Bijkomend nadeel is dat waar veel ingehuurd personeel wordt ingezet, de teamcultuur er aan onder door gaat. Veel externen doen immers precies en alleen dat waarvoor ze zijn besteld. Veel hoop dat het over een tijdje weer beter zal gaan is er niet, want nog veel meer collega’s ‘met bergen ervaring en een goede arbeidsethos vertrekken binnen nu en circa 10 jaar.’

Groter verloop

Ruud Kleijnen, gemeentesecretaris in De Ronde Venen, herkent de enquêteuitkomsten wel. Hij zou het ook vreemd vinden als er collega’s zijn die ontkennen dat er zoiets als een hoge werkdruk zou zijn. Coronamaatregelen, duurzame ambities, digitalisering, AVG, de Omgevingswet, de opvang van Oekraïners – het rijtje extra taken die gemeenten er de laatste jaren bij kregen is volgens hem bijkans eindeloos. En daar komt dan nog de vervangingsvraag qua personeel bij. Kleijnen: ‘Er staan constant vacatures open, die constant moeten worden opgevuld, mensen die constant moeten worden ingewerkt.’

Dat wil zeggen, als je al nieuw personeel kan vinden. Naast de vele extra taken, is dat volgens velen de hoofdoorzaak van de hoge werkdruk. Onmogelijk om aan nieuwe medewerkers te komen is het volgens Rob van Wuijtswinkel, gemeentesecretaris a.i. in Altena, niet. Maar een relatief kleine gemeente als Altena (56.000 inwoners) gaat dat wel even iets moeilijker af dan bijvoorbeeld Nijmegen en Arnhem, twee grotere gemeenten waar hij eerder werkte. ‘Die hebben toch makkelijker toegang tot de arbeidsmarkt’, zegt hij. Zeker als je Breda, Tilburg en Den Bosch als grote gemeente vlakbij weet.

Zijn Bossche collega Berend van der Ploeg beaamt dat het werven van ambtenaren door de ligging en de grootte van de stad iets minder moeilijk is dan voor de randgemeenten. Maar desalniettemin ligt er wel een uitdaging. ‘Sinds corona is er een groter verloop ontstaan. Mensen zijn in die periode gaan nadenken over hun loopbaanontwikkeling. Dat grote verloop heeft gezorgd voor veel vacatures, en voor het inwerken van nieuwe krachten. En ja, dat geeft ook hier in Den Bosch extra werkdruk. Uit een intern gehouden enquête blijkt dat 30 procent van onze mensen een hoge werkdruk ervaart’, zegt Van der Ploeg.

Veeleisende burgers

Afgezien van de berg extra taken en de lastige vervangingsopgave ziet hij nog een belangrijke oorzaak voor de oplopende werkdruk in ambtelijke organisaties. ‘Het komt ook door inwoners die mondiger zijn geworden, veeleisender en ontevredener. Dat kost niet alleen extra tijd, maar vraagt van onze mensen ook om weerbaarder te zijn. Vooral onder medewerkers in de directe dienstverlening aan burgers leidt dat tot meer stress’, aldus Van der Ploeg. Reden waarom Den Bosch weerbaarheidstrainingen is gaan geven aan het personeel. ‘Of daar belangstelling voor is? Er is erg veel animo voor. Ze zijn zelfs overboekt.'

Behalve met veeleisende burgers, hebben ambtenaren minstens zoveel rekening te houden met wat hun politieke bazen willen dat ze oppakken. De vorig jaar aangetreden colleges barsten doorgaans van de ambities. ‘Gelukkig’, zegt Ruud Kleijnen, ‘was ik van begin tot het einde betrokken bij de collegeonderhandelingen en was ik in de gelegenheid aan te geven wat de organisatie wel en niet kon. Ik bedoel, wij kunnen alles maar niet allemaal tegelijkertijd. Ik kan natuurlijk niet zeggen tegen een nieuw en ambitieus college ‘doe eens rustig aan’. Maar ik zie het wel als mijn taak vraag en aanbod in balans te krijgen en daarover het gesprek te voeren met het college en de raad. Er moeten keuzes worden gemaakt.’ Of zoals Berend van der Ploeg het verwoordt: ‘Het is nodig en goed om continu met het bestuur in gesprek te zijn over wat belangrijk is en wat net iets minder belangrijk mag zijn.’

Belangrijk is het wat dat betreft het gesprek met het college en de raad open te houden, geeft ook zijn collega Rob van Wuijtswinkel in Altena aan. ‘Al was het maar om te voorkomen dat er een stapeling van wensen komt’, zegt hij. ‘Maar evenals in de landelijke politiek, zit er druk op de bestuurders vanuit de samenleving. Die druk vertaalt zich door naar de ambtelijke organisatie. Want ja, als het politiek moeilijk wordt, heeft ook de ambtenaar daar last van. Op dat terrein is het de laatste jaren complexer geworden. Zeg maar eens nee tegen iets wat het college wil. Dat speelt in Den Haag, maar dat speelt ook lokaal. Dat vergt extra aandacht voor de ambtelijkbestuurlijke samenwerking.’

Spelverruwing

Een goed voorbeeld voor die oplopende druk binnen de muren van het gemeentehuis – in zijn ogen ook te duiden als ‘spelverruwing’ – is de ontwikkeling van het aantal schriftelijke vragen, moties en interpellatiedebatten. ‘Zo weet ik nog dat in 2017 in Arnhem nog geen 50 schriftelijke vragen werden gesteld, maar dat dat een jaar of vier later onder een nieuw college opliep naar bijna 250’, zegt hij. De werkstromen die daarvan het gevolg zijn – de vragen moeten immers allemaal worden beantwoord – hebben effect op het werk van medewerkers die nauw in contact staan de bestuurlijke en beleidsmatige context.

‘De vergroting van de werkstromen tussen colleges en raad gaan vaak niet over extra taken, maar over de ontwikkeling van de bestuurscultuur met relaties naar de ambtelijke werkpraktijk. Daardoor moeten ambtenaren meer aandacht besteden aan de werkstromen van het ‘spel’ in plaats van aan het werk waarvoor je in het vak bent gestapt. Het neutrale onderwerp ‘werkdruk’ zou daarmee zo maar een barometer kunnen zijn van de bredere maatschappelijke ontwikkeling.’

Hoe dan ook, het open houden van de communicatielijnen is o zo belangrijk. Je moet in een open gesprek kunnen aangeven wat wel en wat niet kan. Er zijn volgens de lokale topambtenaren met name door corona en de asielcrisis zo veel taken bijgekomen die extra inzet van de ambtelijke organisatie vragen dat andere taken erbij in schieten. ‘Dan moet je aan verwachtingenmanagement doen richting raad, er open over praten dat niet alles kan’, aldus Van Wuijtswinkel.

Onnodige bureaucratie

Wat volgens Jan Fraanje, gemeentesecretaris in Tholen, ook zou helpen om de werkdruk binnen de perken te houden is het terugdringen van de bureaucratie. ‘En als ik zeg bureaucratie, dan bedoel ik de onnodige bureaucratie waarmee met name het rijk ons opzadelt op het terrein van privacy, security, financiën, inkoop, aanbesteding et cetera’, zo stelt hij. Zo wordt in zijn ogen het sociaal domein in toenemende mate gehinderd door complexe, verkokerde regelgeving. ‘Er moet meer ruimte komen om maatwerk te kunnen leveren. Dat betekent dat het rijk de controle moet loslaten, zoals nu gebeurt bij het armoedebeleid. Dat is de goede beweging.’

En wat ook onnodige bureaucratie zou voorkomen, is als het rijk de bekostiging van gemeenten minder via specifieke uitkeringen laat lopen. Fraanje: ‘Want die brengen bergen extra werk met zich mee in de vorm van aanvragen vol doelstellingen, tussentijdse bijstellingen, verantwoordingen en evaluaties. Voeg de financiering bij elkaar in het gemeentefonds in plaats van het op te delen in al die aparte potjes, want het loopt de spuigaten uit.’

Veel respondenten geven net als Fraanje af op de bureaucratie, de regels en de termijnen waarbinnen ze moeten werken. Maar minstens zo vaak wordt met een beschuldigende vinger naar het management gewezen als veroorzaker van de werkdruk. ‘De leidinggevenden zijn vaak doorgegroeide ‘vakspecialisten’ zonder de vaardigheden, kennis en ambities om aan een organisatie en collega’s leiding te geven’, volgens de een. Te vaak zijn er wijzigingen in de organisatie en wordt er gewisseld van visie. Dat wil zeggen: als die er al is. Een duidelijke lijn wordt hier en daar node gemist. De directieleden zou geen keuzes durven maken, bang als ze zijn fouten te maken. Een enkeling spreekt zelfs van ‘hysterisch’ leiderschap. ‘Oftewel, overal op gaan lopen en geen “nee” willen zeggen.’

Hype

Een kleine minderheid geeft aan, zoals eerder gemeld, weinig tot heel weinig werkdruk te ervaren, spreekt van een ‘hype’ waar je beter niet aan kan meedoen. ‘En verder niet te veel zeuren: je wordt betaald om prestaties te leveren en een beetje druk hoort daar wat mij betreft bij’, reageert een van hen. En wie er niet tegen kan, moet maar gaan uitkijken naar een andere baan. Ondanks al het gemor over de oplopende werkdruk zijn er weinig ambtenaren die zo’n stap overwegen. Krap één op de tien respondenten denkt er blijkens de enquête over om van werkgever te veranderen. En van degenen die dat opperen, zegt desgevraagd nog geen één op de vijf het buiten de overheid gaan zoeken.

Berend van der Ploeg kijkt er niet van op. ‘Wij hebben onlangs een enquête gehouden onder onze medewerkers, waaruit naar voren komt dat 30 procent hoge werkdruk ervaart. Tegelijkertijd, dat is de andere kant van de medaille, kreeg het werkplezier hier gemiddelde een 8’, zegt hij niet zonder trots. Naar zijn stellige overtuiging geven de vele extra taken en klussen behalve werkdruk juist ook veel arbeidsvreugde, zoals bijvoorbeeld de opvang van vluchtelingen. ‘Dat is hartstikke urgent en nodig. Wat we hier in Den Bosch zelfs zien is dat opvallend veel van onze nieuwe medewerkers van buiten de overheid komen – van banken en verzekeringen bijvoorbeeld – vanwege het maatschappelijk relevante werk dat wij doen.’