‘Denkend bestuur harder nodig dan ooit’

Denkend bestuur is harder nodig dan ooit, vindt de Utrechtse hoogleraar verantwoording, gedrag en instituties Thomas Schillemans. De uitdagingen van deze tijd, zoals klimaatverandering, migratie en ondermijning, vragen namelijk het uiterste van ons collectieve denkvermogen. Helaas wijzen veel prikkels in de praktijk van het openbaar bestuur juist de verkeerde kant uit.

Waarom heeft u uw oratie ‘Denkend bestuur’ genoemd?
‘Je praat erover met mensen. Sommigen noemden het een contradictio in terminis. Er is namelijk ook veel onnadenkend en dom bestuur, maar aan de andere kant is onze denkkracht wel cruciaal. Het is een mooie dubbele boodschap.’

‘Denkend bestuur is een rehabilitatie van deskundigheid in het bestuur’, schrijft u. Is naar uw mening die deskundigheid in diskrediet geraakt?
‘Diskrediet is een groot woord. Een mooi voorbeeld vind ik het boek Bureaucracy (1991) van James Wilson. Grote uitvoeringsorganisaties kregen in de vorige eeuw veel ruimte binnen de politieke kaders. Hun beweegruimte was heel groot. Kijk naar het relatieve succes van NASA en de FBI. In Nederland kon je ook politieke wensen vertalen. Dat kon vroeger veel meer dan tegenwoordig, want nu zijn er zorgen over democratische controle en politieke onrust. Veel mensen vinden het openbaar bestuur niet democratisch genoeg, maar ik hoor weinig over deskundigheid of het versterken daarvan. Ik zou zelf zeggen: in de huidige hoge politieke druk en de heftige politieke strijd is het evident: we hebben een stevig bestuur nodig dat zo goed mogelijk moet besturen.’

Waarom is denkend bestuur nu harder nodig dan ooit?
‘De huidige vraagstukken zijn ontzettend complex, bijvoorbeeld immigratie en klimaatverandering. Daar zijn we het oneens over, maar we hebben geen idee hoe we met die stromen mensen moeten omgaan. De discussie is ‘supergepolitiseerd’, maar links en rechts weten het niet. Intussen gaan er mensen dood door migratieproblemen. Ook bij klimaatproblemen is evident dat die enorme uitdagingen geven voor het bestuur. Men neemt wel maatregelen, maar er is geen claim op oplossingen. Er is meer deskundigheid nodig om ermee om te gaan, los van politieke druk. Deze problemen zijn veel groter.’

U heeft het over prikkels in het bestuur die mensen, van politiek leiders in Den Haag tot publieke professionals op de werkvloer, óók aanzetten tot kritisch-constructief nadenken. Helaas wijzen veel prikkels in de praktijk van het openbaar bestuur juist de verkeerde kant uit. Waaruit blijkt dat?
‘In mijn oratie geef ik drie voorbeelden die illustraties zijn van bredere ontwikkelingen. Menselijk gedrag wordt bepaald door de eigen wil, maar ook door het systeem. Je voelt je verantwoordelijk en die verwachtingen sturen je handelingen enorm. Onderzoekers publiceren veel, omdat ze denken dat dit van ze wordt verwacht. Ook politici en bestuurders hebben te maken met verwachtingen, waar ze op anticiperen en die hun handelingen bepalen. Kijk je naar de verkiezingsuitslagen sinds de Tweede Wereldoorlog, dan zie je in toenemende mate dat regeringscoalities verliezen. Dat is een ongelukkige prikkel, want hoe je ook bestuurt, je wordt altijd bestraft. Verder hebben prestatiecontracten een individueel effect, Je denkt niet meer na over de bedoeling van je werk, maar probeert je targets te halen. Er zijn veel van zulke prikkels. Die zetten niet aan tot goed nadenken. Ze leiden tot defensieve routines.’

En dat kritisch-constructieve nadenken dan?
‘Dat komt voort uit inzichten uit de psychologie en de bestuurskunde. Er is onderzoek gedaan naar oordeelsvorming en besluitvorming: wanneer helpen prikkels tot nadenken? Dat is vertaald naar een aantal condities, waarin psychologische experimenten zijn gedaan, waardoor mensen beter zijn gaan nadenken. Mensen gaan beter nadenken als ze verwachten dat ze zich moeten verantwoorden hoe ze tot hun handelingen zijn gekomen. Dat moet dan wel een ‘legitiem geachte omgeving’ zijn. De beoordelaars moeten deskundigheid hebben over het onderwerp. Je kunt op dat proces aansturen. Als mensen beoordelaars legitiem achten en het gevoel hebben dat ze het begrijpen, is de kans groter dat ze beter gaan nadenken over hun werk.’

Er is een ‘centrifugale druk’ op de publieke sector. Wat bedoelt u daarmee?
‘Er is een druk met een centrifugaal effect. We hebben allemaal een missie en een hoofdtaak, maar we willen ook op tijd thuis zijn, jij moet zoveel woorden halen. Dat zijn secundaire overwegingen. Een deel van de prikkels in het openbaar bestuur zet aan tot nadenken over al dan niet belangrijke bijzaken. Zijn onze diploma’s wel goed geregistreerd, bijvoorbeeld?. Heel belangrijk. Maar vooral belangrijk is of het wel een goed diploma is. Zijn die patiënten goed geholpen volgens het contract of zo goed als wij kunnen? De publieke sector dekt zich vaak in. Als je je maar aan de regels houdt. Maar dat zijn secundaire zaken. Als je daardoor niet aan de hoofdlijn toekomt, zijn we in een ongelukkig systeem terechtgekomen. Ik maak me daar soms zorgen over, bijvoorbeeld over de dienstverlening na de decentralisaties. Als je ziet hoe er wordt aangestuurd met op de achtergrond financiële krapte. In de wetenschap wordt onderzoeksgeld gelinkt aan aantallen publicaties, al is er nu wel een omslag te zien. Voeren we op landelijk niveau beleid waar we echt in geloven? Het gaat naar: komen we niet in problemen in de media? Er is een defensieve cultuur. Reputatieschade of politieke schade vermijden is belangrijker. Ja, dat is vervelend voor politici, maar belangrijker is: voer je nog wel beleid uit waarin je gelooft?’

U spreekt over een dubbelrol van verantwoording in de publieke sector. Kunt u dat uitleggen? ‘Mensen moeten zich verantwoorden aan iemand en dat bepaalt wat ze doen. Verantwoording is het belangrijkste mechanisme dat individueel handelen linkt aan verwachtingen van anderen. Die relaties zorgen ervoor dat we doen wat er van ons wordt verwacht. Maar er zijn ook andere effecten. Als je wilt dat mensen gaan liegen, kun je ze heel zwaar tot verantwoording roepen. Als je wilt dat mensen serieus gaan nadenken over wat het beste is, gaan ze anticiperen op verantwoording. Ze denken langer na, verwerken meer informatie. Die wissel kan ons in de richting sturen van secundaire zaken, zoals goed procedures volgen, maar ook richting nadenken over of we het zo goed mogelijk hebben gedaan. Welke vorm van verantwoording is nu passend bij wat we van mensen verwachten? Kijk naar verkeersregulering. Zeilen in Friesland vergt goed stuurmanschap en goed situaties inschatten. Bij een stoplicht doe je dat niet: rood is stoppen. In zoverre kun je beter stoplichten inzetten voor harde regulering. Soms is meer oordelend vermogen nodig. Het gaat erom dat we begrijpen hoe we verantwoording kunnen laten werken, zodat mensen zich blijven realiseren wat hun missie is.’

Tot slot, hoe komen wij tot denkend bestuur op gemeentelijk niveau?
‘Ik heb veel onderzoek gedaan met organisaties, weinig in lokaal bestuur, maar ik onderscheid het hart van de uitvoeringsorganisatie en de feitelijke uitvoering. Verkiezingen zijn belangrijk, maar het is cruciaal te zoeken naar vormen van verantwoording door het college. Een vorm van professionele verantwoording, zoals vanuit de VS vormen van Compstat die ook in Nederland voorkomen, waarin feedback over effecten van uitvoering naar de wethouders ging. De politieke uitvoering zingt vaak los van de beleidsuitvoering, partijpolitieke logica en medialogica nemen het over. Als een wethouder zegt dat je het beleid zo goed mogelijk moet uitvoeren, is de kans op feedback beperkt. Maar als je het effect van de uitvoering direct naar de wethouder terugvoert, kan hij ervan leren. In het Verenigd Koninkrijk hadden ze daarvoor een ‘delivery-unit’. Het gaat om het uitvoeringsresultaat.’

Ligt daar een taak voor ambtenaren?
‘Op ambtelijk niveau zou zoiets kunnen. Een ambtenaar ziet wel signalen, maar moet ook loyaal zijn en staan voor de missie op zijn domein. Een iets grotere assertiviteit van organisaties op dat punt is wel wenselijk. Ik heb te vaak gehoord: ‘dit wordt niks, maar het moet van de politiek’. Zeg dat dan ook tegen je politieke bazen, op basis van je deskundigheid. Dat is een begin. De kerntaak ‘uit de wind houden’ speelt nu een grotere rol, maar je moet ook staan voor wat goed werkt. Dat vraagt moed. Soms is het complex. Ambtenaren zijn ook gewend dat iets op een bepaalde manier moet, maar politici hebben ook wel eens gelijk: het moet anders. Denkend bestuur betekent ook wendbaar zijn. Bestuur moet democratisch zijn, juridisch, doelmatig, maar ook zo goed mogelijk omgaan met de aanwezige potentie. Het beleid moet uiteindelijk helpen en met denkend bestuur kom je tot de meest optimale, of de minst slechte, oplossingen afhankelijk van hoe optimistisch je bent ingesteld.’