Voor wie zijn we er als ambtenaren?

Kritisch advies is onderdeel van de ambtelijke gereedschapskist. Maar veel ambtenaren voelen die vrijheid onvoldoende op de werkvloer. Thijs Jansen, directeur van Stichting Beroepseer, wil het recht op ambtelijk vakmanschap borgen. ‘Ambtenaar wordt niet als een vak gezien.’

Flip the system

‘Flipping the system.’ De term valt ineens in het gesprek met Jansen, als we al een tijdje praten over ambtelijk vakmanschap en hoe ‘vaag’ de ruimte voor tegenspraak voor rijksambtenaren is geregeld. Jansen ziet toenemende onrust over sociale veiligheid. Die vaagheid komt volgens hem ook tot uitdrukking in de nieuwe ambtseed. ‘Ambtenaren zweren dat ze het algemeen belang zullen dienen en zich hard maken voor de democratische rechtsstaat. Maar hoe moeten ze dat doen en op basis waarvan?’ Moreel word je aangemoedigd om een hoge beroepsopvatting te hebben en morele dilemma’s op tafel te leggen, maar op de werkvloer gaat het om vrij harde gegevens: als ik dit aan de orde stel, wordt het dan ook geaccepteerd of gaat het ten koste van mijn loopbaan? Of nog erger: krijg ik geen taken meer of word ik langzaam de deur uit gepest? Dat is in Nederland vaag geregeld. Het systeem is volstrekt onvoltooid.’

Onvoldoende geland

Na de Toeslagenaffaire zette de overheid allerlei programma’s over ambtelijk vakmanschap op. Jansen is daar op zich ‘heel positief’ over. ‘Maar het is onvoldoende geland in institutionele waarborgen in het dagelijkse werk.’ Hij wijst erop dat de ‘handreiking grondrechten ambtenaren’ van het ministerie van Binnenlandse ­Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) nietig is verklaard, nadat de Gemeenschappelijke Ondernemingsraad die afwees. Een alternatieve tekst zou zijn stukgelopen in de (politiek-)ambtelijke top. Nu is er helemaal geen geldige handreiking. ‘Dit tekent de context van ambtenaren.’

Ambtelijke ruimte verschilt

Jansen merkt het ook in de discussie over ambtelijk activisme, zoals de tegen het Gaza-beleid protesterende ambtenaren bij Buitenlandse Zaken of de Amsterdamse ambtenaren die zich zorgen maken over het niet behalen van de ambitieuze klimaatdoelstellingen. ‘De ruimte van de ambtenaar hangt af van de situatie en de toevallige leidinggevende of wethouder. Die kan zelfs per team verschillen.’

Welke rol kan de Stichting Beroepseer hierin gaan spelen?

‘Wij geven cursussen over ambtelijk vakmanschap en tegenspraak, maar zeggen ook: zo is het geregeld, maar als je je niet veilig voelt, denk dan goed na welke stappen je wilt zetten. Het is niet zo dat we ambtenaren maar aanmoedigen om zich uit te spreken en een heldenrol te vervullen. We pleiten wel voor professionalisering van de rijksambtenaar: een klassieke beroepsgroep met een hoge beroepsethiek die antwoorden paraat heeft op vragen als: voor wie zijn we er? Aan wie zijn we loyaal? Wat zijn onze kernwaarden en hoe werken die uit in de praktijk? En waar houden we ons aan? Vervolgens moet je die beroepsethiek institutionaliseren. Een beroepscode en invoering van tuchtrecht zouden hiervoor goede instrumenten kunnen zijn.’

Ambtelijke balanceeroefening

Voor wie zijn we er als ambtenaren? Jansen vindt het een interessante vraag. ‘Het is bijna een cliché, maar hoe hoger je komt in de rijksambtenarij, des te meer ambtenaren het als hun taak zien om bewindspersonen uit de wind te houden. Na de Toeslagenaffaire was er nog de beweging dat ambtenaren er ook voor burgers zijn. Dat staat ook in de eed: je moet de burger fatsoenlijk behandelen en bent er niet alleen voor de politiek. Dat wringt met de ministeriële verantwoordelijkheid, waardoor ambtenaren geen professionele rol kunnen spelen en geen balans kunnen zoeken tussen verschillend publiek dat ze moeten bedienen: bestuurders, volksvertegenwoordigers en burgers. En ze hebben nog een professionele opvatting. Die balanceeroefening is nu niet te maken.’

Het punt hierbij is dat als je vindt dat ambtenaren er voor burgers zijn, je ook eisen moet stellen aan hoe zij met burgers omgaan. Daar zou de Nationale ombudsman volgens Jansen leidend in kunnen zijn. ‘Hoe benader je burgers? Dat zou een professionele kwaliteitsnorm moeten zijn.’

Persoonlijke beleidsopvattingen

Sinds de afschaffing van de oekaze-Kok worden ambtelijke adviezen met Kamerbrieven meegestuurd. Maar daar gaat men nog krampachtig mee om, ziet Jansen. ‘Als professional word je niet serieus genomen. Die ambtelijke adviezen heten ‘persoonlijke beleidsopvattingen’. Dat vind ik heel tekenend. Ambtenaren zouden moeten worden beschermd, omdat het heel onveilig zou zijn als die adviezen naar buiten komen. Dat is een omkering van hoe het zou moeten zijn. Als je uitgaat van professionele deskundige adviezen móet je die zelfs openbaar maken, zodat de volksvertegenwoordiging er kennis van kan nemen. Ministeriële verantwoordelijkheid krijgt dan een andere betekenis, want de minister moet duidelijk maken: ik wijk af van dit deskundige advies, omdat ik een andere politieke keuze maak. Deelt u het als Kamer dat we dit advies naast ons neer­leggen? Dan is ambtelijk advies net zoiets als advies van de Raad van State. Dat vind ik een veel gezondere manier van met elkaar omgaan.’

De jurist Ilse Schuurman studeerde af op het recht op vrijheid van meningsuiting van rijksambtenaren en pleitte voor invoering van tuchtrecht voor rijksambtenaren. Hoe zou dat eruit kunnen zien?

‘Je kunt inderdaad denken aan een ambtelijke beroepsgroep die zichzelf reguleert en sanctioneert én er openlijk verantwoording over aflegt’, reageert Jansen. ‘Dat gaat ver. Maar er zijn al bestaande modellen die de onafhankelijkheid van de beroepsgroep uitstekend kunnen borgen, zoals het Nieuw-Zeelandse model. De Public Service Commissioner is daar verantwoordelijk voor het functioneren van de ambtelijke beroepsgroep. Deze is de rechtstreekse werkgever voor de hoogste ambtenaren en is expliciet onafhankelijk, dus is hierover geen verantwoording verschuldigd aan de minister van Public Service. De commissioner heeft het recht om principes en kernwaarden uit de Ambtenarenwet tot regels uit te werken voor de beroepsgroep. Het gaat om beginselen, zoals politieke neutraliteit en vrij en onbevangen adviseren én om de kernwaarden onbevooroordeeld, verantwoordingsbereid,  betrouwbaar, respectvol en responsief.’

Onafhankelijke positie

In veel opzichten kunnen we een voorbeeld nemen aan Nieuw-Zeeland, vindt Jansen. ‘Andere public service principles zijn er ook belangrijk, zoals open overheid. Stewardship [rentmeesterschap, red.] vind ik ook een interessant principe. Ambtenaren dienen de regering zoveel mogelijk te ondersteunen, maar hebben ook de verantwoordelijkheid dat de overheid op de lange termijn niet alles overhoop gooit, waardoor de boel jarenlang in het ongerede raakt. Verder is in Nieuw-Zeeland vastgelegd dat benoemingen van ambtenaren gebaseerd moeten zijn op hun verdiensten. Dat is pas een systeem, hè? In Nederland moet er dringend zo’n onafhankelijke positie van de ambtenarij worden gegarandeerd.’

Lees het volledige interview met Thijs Jansen in BB05 van deze week.