Vermeer zoekt Verbinding: oprechte trouw

De grote maatschappelijke opgaven waarvoor we als samenleving staan vragen om een slagvaardig optreden van één overheid. Daar is iedereen het wel over eens. Maar zoals altijd staan tussen droom en daad wetten in de weg en praktische bezwaren. En het ambtelijk apparaat? Cees Vermeer werkte als overheidsmanager in beleid, uitvoering en toezicht, zowel binnen de rijksoverheid als bij gemeenten. In een serie columns reflecteert hij op het ambtelijke samenspel.

Waar werd oprechter trouw tussen ambtenaar en bestuurder ter wereld ooit gevonden dan tussen  Douglas Stamper en Francis J. Underwood in de serie ‘House of Cards’? ‘Doug’ is onwrikbaar loyaal aan zijn bestuurder. Hij speelt een belangrijke rol bij het bepalen en uitvoeren van veel van Franks plannen. Hij weet de dirty secrets en doet er alles aan om ‘zijn’ bestuurder uit de wind te houden.

Zo nu en dan ben ik luistervink van willekeurige ‘vrijmibo’s’ op Het Plein in Den Haag. Het lijkt daar te wemelen van Douglasjes. Het is ‘mijn minister’ hier en ‘mijn minister’ daar. En zoveel trots als ze met de minister hebben gesproken! Of wanneer de minister een duimpje heeft geappt! Ik denk niet dat veel beleidsambtenaren zover gaan als ‘Doug’ door een orgaan te willen doneren wanneer hun minister die nodig heeft voor zijn overleven. Maar waar de grens dan wel ligt, is mij ook niet altijd duidelijk.

Ooit als student bestuurskunde las ik het rapport ‘Elk kent de laan die derwaarts gaat’. In dit rapport uit 1980 doet een commissie, in opdracht van het kabinet, aanbevelingen die tot verbetering in hoofdstructuur en functioneren van de rijksdienst moeten leiden. Het algemene beeld was dat de rijksdienst steeds zwaarder werd belast, in het bijzonder voor bewindslieden en het ambtelijk topmanagement. De commissie adviseerde om de departementale organisaties te ontlasten door verregaande decentralisatie naar provincies en gemeenten. Taken die niet geschikt zijn voor decentralisatie zouden volgens de commissie moeten worden afgestoten naar verzelfstandigde uitvoeringsorganisaties.

Zelden is een adviesrapport zo consequent uitgevoerd. Vele rijkstaken zijn de afgelopen 40 jaar gedecentraliseerd naar gemeenten en provincies. Voorbeelden hiervan zijn jeugdzorg, maatschappelijke opvang, werk en inkomen, ruimtelijke ordening, volkshuisvesting. Op nationaal niveau zijn uitvoeringsorganisaties gescheiden van de beleidsministeries: Belastingdienst, COA, DJI, IND, SVB, NWA, in totaal rond de 200 organisaties. Beleid en uitvoering zijn niet alleen organisatorisch en soms bestuurlijk gescheiden, maar ook in rollen, verwachtingen en loopbanen van ambtenaren en overheidsmanagers.

Wanneer je de wekelijkse lijsten van de Algemene Bestuursdienst benoemingen doorneemt, zie je vooral managers rouleren binnen de beleidsministeries en binnen de uitvoeringsorganisaties. De witte raven buiten beschouwing gelaten, die wisselen tussen rijk en medeoverheden of tussen beleid en uitvoering. Dat binnen de ‘bontkragen’ rond bewindslieden vooral kennis zit van bestuurlijke processen, lijkt me een typerende uiting van de Nederlandse waardering voor goede bedoelingen en zuivere intenties. Maar ook van minachtig dat uitvoering niet zo moeilijk is en dus ondergeschikt kan zijn aan ‘het beleid’. Waar in het Engels het begrip ‘policy’ staat voor uitvoering en handelen, is in het Nederlands ‘beleid’ een waarde op zich. Het woord ‘uitvoering’ moet je expliciet noemen om duidelijk te maken dat er ook echt iets gebeurt. Of zou moeten gebeuren.

Het vertalen van beleidsdoelen naar uitvoering vraagt om meer dan algemene proceskennis. Het vraagt vooral om een doorleefd inzicht in de context en dilemma’s waarmee uitvoerders te maken hebben. Zo was ik als directeur ooit verantwoordelijk voor het beheer van de openbare ruimte in een gemeente. Ik leerde dat nagenoeg niets van de nobele beleidsdoelen van ‘zij op het stadhuis' enige betekenis had voor de inzet en motivatie van de medewerkers. Je doet je werk uit trots op je stad en uit loyaliteit aan je collega’s. Dat inzicht heeft mij later als gemeentesecretaris ongelofelijk geholpen om verbindingen te leggen tussen droom en daad.

Het huisvesten van vluchtelingen, de reductie van de stikstofuitstoot, de jeugdzorg, het aanpassen van het belastingstelsel, het zijn voorbeelden van opgaven die we alleen oplossen door beleidsdoelen en de uitvoering in samenwerking en in samenhang uit te werken. En door niet eerst goede bedoelingen en bezweringsformules te lanceren en daarna pas naar de uitvoerbaarheid te kijken.

‘Mijn minister’ is uiteindelijk vooral geholpen wanneer in de leefwereld van mensen ontwikkelingen ten goede keren en niet in de systeemwereld rond Het Plein. Dat vraagt om ambtenaren en overheidsmanagers die samenwerken met collega’s aan maatschappelijke opgaven. En over de loyaliteit van Douglas Stamper… uiteindelijk gaat Francis J. Underwood eraan ten onder.