Formeren kost snel drie maanden

Na het vaststellen van de uitslag van de raadsverkiezingen zijn gemeenten de komende maanden volop in de ban van het formeren van een nieuw college. Als het tegenzit, worden de nieuwe wethouders pas in de zomer geïnstalleerd.

Spelregels voor het opstellen van een nieuw coalitieakkoord en het benoemen van nieuwe wethouders zijn er niet. De formatie, zoals de periode van coalitie- en collegevorming vaak wordt genoemd, is een periode waarin het gaat over macht en tegenmacht, over transparantie en beslotenheid en over winnen en verliezen. De benoeming van wethouders geldt als het sluitstuk van dat ondoorzichtige proces.

Eén vast element in dat proces is in 2002 bij de invoering van de zogeheten dualisering afgeschaft: de duur van de formatie is vrij. Voor 2002 waren gemeenteraden verplicht uiterlijk zes weken na de raadsverkiezingen de nieuwe wethouders te benoemen. Na vijf keer ‘vrij’ formeren is het patroon helder: het overgrote deel van de gemeenteraden benoemt voor begin  juni de nieuwe wethouders en de trage vogels hebben meer dan drie maanden nodig.

Informateur

Een belangrijk nieuw element in het lokale formatieproces is de komst van de (in)formateur van buiten. Sinds 2002 wordt steeds vaker een onafhankelijke, ervaren bestuurder, politicus, gespreksleider of procesbegeleider ingehuurd voor verkenning en informatie. In 2014 had 40 procent van de gemeenten al een (in)formateur van buiten. De belangrijkste reden: de grootste partij pakt niet meer vanzelfsprekend de regie. En het is netter – ook naar de andere partijen – om eerst een verkenning uit te voeren naar de wensen van álle partijen. Een informateur, die al dan niet wordt voorgesteld door de grootste fractie, kan dan altijd het inhoudelijke proces over de inhoud van een coalitieakkoord nog gaan leiden. '

Een nieuwe ontwikkeling is dat de informateur steeds vroeger wordt benoemd. In Bernheze werd half februari, een maand voor de raadsverkiezingen, Pierre Bos, oud-burgemeester van Boekel, al tot informateur benoemd. Het voordeel: de informateur kan vóór de raadsverkiezingen de verkiezingsprogramma’s doornemen en mensen leren kennen. Een nadeel: de start van de formatie lijkt daarmee nog meer een zaak van de politieke leiders, en minder van de nieuwe gemeenteraad of van de nieuw gevormde fracties.

Versplintering

Een groot verschil met twintig jaar geleden is dat de keuze voor een meerderheidscoalitie minder vanzelfsprekend is. In 2018 waren er al 56 gemeenten waar de raad koos voor een raadsprogramma,  dat wil zeggen de keuze om zowel inhoudelijk programma als collegevorming een zaak van de gehele raad te maken in plaats van te werken met een vaste coalitie en vaste oppositie. Er zijn twee redenen waarom zo’n raads programma populair is: de toenemende versplintering van de raad en de behoefte onder raadsleden om los te komen van coalitiedwang.

Deze ontwikkeling lijkt parallel te gaan met de zogeheten fragmentatie van de gemeenteraad. In 2002 telden de gemeenteraden in Nederland gemiddeld 5,98 fracties en kwam het raadsprogramma nauwelijks voor. Na de raadsverkiezingen van 2018 telde de gemeenteraad gemiddeld 7,5 fractie met uitschieters tot meer dan vijftien fracties. De versplintering blijkt zich nu wederom verder door te zetten. Zo krijgt Den Bosch een van de meest versplinterde raden: op 16 maart haalden liefst zestien partijen de gemeenteraad. Van die zestien fracties zijn er zeven met slechts één raadszetel.

Tegelijkertijd was – samenhangend met die versplintering – het aantal wethouders gestegen van gemiddeld 3,41 in 2002 naar gemiddeld 3,88 in 2018. Uitschieter was vier jaar geleden Rotterdam dat na maandenlang formeren tot een zespartijencoalitie kwam met uiteindelijk tien wethouders.

Lang formeren

Er is geen pasklaar antwoord voor de vraag of snel of lang formeren het beste is. De afschrikwekkende voorbeelden zijn Kapelle (2018) en Culemborg (2014) waar de kersvers geformeerde coalitie, na een vlotte formatie, voor de zomer alweer uiteenviel. Enkhuizen vestigde in 2018 een nieuw formatierecord. Pas na 188 dagen (in september) werden in het pittoreske stadhuis van Enkhuizen de nieuwe wethouders benoemd.

Enkhuizen was van de tien gemeenten met de langste formatie in 2018 de enige waar de coalitie in de collegeperiode onderuitging, vooral omdat het geloof in het raadsprogramma geen standhield. De nieuwe meerderheidscoalitie in Enschede bijvoorbeeld, dat een nieuw formatierecord voor grote steden vestigde met 103 dagen,  haalde wankelend de eindstreep.

De benoeming van wethouders kost elke formatie steeds meer tijd. Tot 2002 besliste de wethouder als lid van de gemeenteraad – en vaak ook als lijsttrekker – mee over wie in het dagelijks bestuur van de gemeente aan kwam. Sinds 2002 hoeft de wethouder niet meer uit de raad te komen, noch in de gemeente te wonen. Zeker de laatste tien jaar worden er steeds meer wethouders- van-buiten benoemd. En steeds vaker gebeurt dat na een sollicitatieprocedure, soms zelfs door de gehele raad. De toegenomen aandacht voor meer diversiteit maakt nieuwsgierig of er meer vrouwen en migranten wethouder worden. In 2018 waren er 130 gemeenten waar alleen mannen tot wethouder werden benoemd. Spannend is daarom ook of dit jaar het record van vier gemeenten met uitsluitend vrouwelijke wethouders wordt gebroken.

Benoeming

Extra complicerend en tijdrovend is dat de benoeming van een wethouder niet meer alleen een toets van de geloofsbrieven betekent. Een verplichte Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) lijkt onvermijdelijk en een risicoanalyse om de integriteitsrisico’s te wegen, is dichtbij. Het nieuwste idee is om een zogeheten netwerkanalyse te maken zodat inzichtelijk wordt welke risico’s van belangenverstrengeling op de loer liggen. Belangrijker, gezien het recordaantal wethouders dat om gezondheidsredenen is vertrokken in de afgelopen vier jaar, is dat wethouders worden getest op hun fitheid.

En dan is er nog een nieuwigheid om de geschiktheidstest compleet te maken: een hoorzitting. Amsterdam, Amstelveen, Den Haag en Eindhoven hebben daarover afspraken gemaakt. Het idee is dat de kandidaat- wethouder in een openbare hoorzitting aan de tand wordt gevoeld. Er is geen wettelijke regel die zich verzet tegen een dergelijke openbare toets van de kandidaat- wethouder als sluitstuk van een formatieproces. Het maakt de formatie niet sneller, maar kan het proces van coalitievorming en het benoemen van het college transparanter maken.