Taakdifferentiatie is het parool

Deze bijdrage lokte diverse reactie uit en daarom is er reden daarop terug te komen. Hoe kan het toch dat landen als Duitsland en Frankrijk in vergelijking veel meer gemeenten kennen dan Nederland? En waarom is gemeentelijke herindeling in die landen nauwelijks een thema?

Dat komt wat betreft Frankrijk omdat gemeenten daar niet veel bevoegdheden hebben. In Duitsland wordt er stevig gedifferentieerd in de taken van grote en kleine gemeente, tussengemeenten en regio's. Die differentiatie maakt het bijvoorbeeld mogelijk om adequate aanpassingen te realiseren tussen landelijke en stedelijke gebieden. Nederland houdt krampachtig vast aan een bevoegdheden-uniformiteit tussen alle gemeenten en provincies. Er zijn wel enkele wettelijke mogelijkheden om verschillen te maken, maar van die mogelijkheden wordt weinig gebruik gemaakt.

Differentiatie is in ieder geval geen beleidsdoelstelling en dat betekent dat als er wordt gedecentraliseerd - wat een heel goede zaak is - dat tot gevolg heeft dat kleine gemeenten in beginsel dezelfde taakuitvoering voor de kiezen krijgen als grote gemeenten. Er is dan natuurlijk altijd een kwantitatief verschil, maar in kwalitatief opzicht moet een kleine gemeente een Wmo-operatie even grondig voorbereiden als een grote gemeente. En op dat punt is de grens voor de kleine gemeenten wel zo ongeveer bereikt.

Nergens anders in Europa worden nieuwe taakstellingen zo ruig over de schutting van de gemeenten gegooid als in Nederland, schreef ik in de vorige bijdrage over dit onderwerp. Daarmee wordt bedoeld dat bij decentralisatie van taken nauwelijks goed wordt nagedacht over de vraag of kleine gemeenten die taakuitbreidingen eigenlijk wel aankunnen. Die discussie wordt alleen - en vaak achteraf - gevoerd vanuit een ander perspectief en wel bij zaken als de dwingende noodzaak van herindelingen, bestuurskrachtmeting en de noodzaak van regionale samenwerking voor gemeenten. Op die manier ontstaat er een selffulfilling prophecy. Nog wat nieuwe taken erbij voor de kleine gemeenten en dan komt het einde der tijden voor die kleine bestuursgemeenschappen vanzelf in zicht. Vroeger heette dat Verelendung en een mooier woord daarvoor bestaat niet.

Toch is er aanleiding hier de bakens te verzetten. Niet alleen in bestuurlijke zin. Ook is het momentum voor schaalvergroting voorbij. De bijna maniakale schaalvergroting die de afgelopen decennia heeft plaatsgevonden in bedrijfsleven, zorg, onderwijs en bestuur is definitief op zijn retour. Betrokkenheid, draagvlak en zichtbaarheid zijn termen in een nieuwe trend die geleidelijk over Europa waait. Er wordt gesproken over een nieuwe ontvlechting van grote zorg- en onderwijsfrabrieken. In het bedrijfsleven is de zzp-er - de zelfstandige zonder personeel - een opmerkelijke bron van groei en innovatie. Grote uitgeverijen worden geleidelijk uitgerookt door kleinere. Small-caps doen het op de beurs per definitie beter dan mid-caps.

In het bestuur moet er vanuit dat perspectief meer aandacht worden gegeven voor bestuursverbanden als politieke gemeenschappen van burgers en minder aan allerlei bedrijfsmatige parameters. Taakdifferentiatie kan een belangrijk instrument zijn om die politieke gemeenschappen overeind en levend te houden. Een groot bijkomend voordeel is dat opruiming kan worden gehouden op het regionale niveau. De nauwelijks democratisch gelegitimeerde regionale bestuursverbanden zijn zo talrijk in aantal dat ze een dichter netwerk vormen dan het Nederlandse net van snelwegen.

Het bestuur kan weer eenvoudiger worden indien voor de landelijke gebieden aan steden en provincies bevoegdheden worden gegeven die in de Randstad worden toegedeeld aan grote en middelgrote gemeenten. De provincies in het westen van het land zouden zich vooral moeten concentreren op de Randstadproblematiek en een speciale rol moeten spelen voor de kleine gemeenten in de Hollanden. Met andere woorden: weg met de gemeentelijke herindeling; verdeel de taken opnieuw en schoei deze op een 21e eeuwse leest.

prof. mr. Douwe Jan Elzinga Hoogleraar staatsrecht RU Groningen