De regio als strategisch speelveld

Auteur kennisbijdrage: Marcel Boogers, bijzonder hoogleraar democratie en transitie USBO aan de Universiteit Utrecht en onderzoeker bij Necker.

De regio voelt voor de meeste gemeenten als iets dat hen overkomt. Op zichzelf is dat niet vreemd. Gemeenten kunnen immers niet meer om regionale samenwerkingsverbanden heen. Voor de ontwikkeling en uitvoering van hun beleid zijn gemeenten sterk afhankelijk geworden van regionale samenwerkingsverbanden.

Omdat je er niet eenvoudig uit kan treden, zitten gemeenten er min of meer aan vast. Dat geldt nog meer voor wettelijke verplichte samenwerkingsverbanden als de GGD, Veiligheidsregio en Omgevingsdienst. Kortom: de regio lijkt voor de gemeente een vaststaand gegeven waarin ze niet veel te kiezen hebben. Dat verklaart het vele gemopper op regionale samenwerking aan collegetafels en in gemeenteraden, zeker in kleinere gemeenten die een minder zwaar stempel op regionale besluitvorming kunnen drukken. Een andere bron van onvrede is de grote veelheid aan regionale samenwerkingsverbanden, die veel tijd en energie vraagt van portefeuillehouders en hun ambtelijke ondersteuning. Ook daaraan lijken gemeenten weinig te kunnen doen. 

Regionale samenwerking als nieuwe realiteit

Een heel ander perspectief ontstaat als de regio wordt gezien als een nieuwe realiteit waarin gemeenten zelf strategische keuzes kunnen maken. Hoewel gemeenten aan de meeste samenwerkingsverbanden vastzitten, kunnen ze wel bepalen hoe ze zich hierin positioneren. Afhankelijk van de doelen die de gemeente wil bereiken, kan de gemeente dan zelf kiezen op welke samenwerkingsverbanden de focus ligt en op welke wat minder. Net zoals op basis hiervan kan worden nagegaan welke samenwerkingspartners binnen de regio voor de gemeente het meest relevant zijn. Door de regio te accepteren als nieuwe realiteit, kunnen gemeenten het beter benutten als strategisch speelveld voor het bereiken van allerlei beleidsdoelstellingen. Verder helpt het gemeenteraden om duidelijke kaders te stellen aan het regionaal beleid van hun gemeente en het college hierop te controleren.

Strategisch positioneren in de regio

Om zelf strategisch positie te bepalen heb ik met Necker een methodiek ontwikkeld om regionale samenwerkingsverbanden te beoordelen. Deze methodiek bestaat uit twee stappen.

1. Afhankelijk van de lokale opgaven die prioriteit hebben, gaat de gemeente eerst na wie hiervoor aan zet is. Zijn dat samenwerkende gemeenten of is dat een andere overheid (de grotere regio, provincie, Rijk, Europa)?
2. Ten tweede is het de vraag wat nodig is om iedere opgave te kunnen realiseren. Is gezamenlijke besluitvorming nodig omdat dat meer recht doet aan de aard van een vraagstuk, of is gezamenlijke uitvoering nodig omdat dat beter en goedkoper is?

Met deze twee stappen komen vier verschillende samenwerkingskrachten in beeld: besluitvormingskracht, uitvoeringskracht, lobbykracht en meewerkkracht. Zo kan de gemeente nagaan wat nodig is om een specifieke opgave te realiseren en welke samenwerkingsverbanden of welke gemeenten daarbij kunnen helpen. Met behulp hiervan kunnen gemeenten meer weloverwogen strategische keuzes maken in regionale samenwerking.

Besluitvormingskracht

Als besluitvormingskracht nodig is, moeten besluiten worden genomen die de gemeente zelf niet kan nemen. Meestal omdat een vraagstuk (op het gebied van woningbouw, energietransitie of economie) om een regionale aanpak vraagt, maar soms ook omdat de wetgever regionale samenwerking verplicht heeft. Besluitvormingskracht is kortom altijd nodig, maar de vraag is natuurlijk wel op welke beleidsterreinen dit het meest relevant is. Op dat samenwerkingsverband kan de gemeente zich dan het meest richten. Een vervolgvraag is of de opvattingen en belangen van de gemeente hier wel voldoende aan bod komen. Als dat niet zo is, heeft de gemeente lobbykracht nodig (zie onder): dan moet de regionale besluitvorming samen met enkele andere regiogemeenten worden beïnvloed.

Uitvoeringskracht

Er is behoefte aan uitvoeringskracht als gezamenlijke uitvoering en voorbereiding van beleid beter en goedkoper is. Het gaat hier dus niet alleen om het realiseren van kostenbesparingen, maar ook om het behalen van kwaliteitsverbeteringen. De vraag is hier voor welke beleidsterreinen kostenbesparingen en kwaliteitsverbeteringen het meeste nodig zijn en welk samenwerkingsverband die het best kan leveren. Als zo'n samenwerkingsverband er niet is of deze onvoldoende in staat is uitvoeringskracht te leveren, kan worden nagegaan of een subregionale samenwerking met enkele buurgemeenten meerwaarde heeft.

Lobbykracht

Lobbykracht is nodig als op andere plekken besluiten worden genomen die voor de gemeente relevant zijn. Om aan andere besluitvormingstafels gewicht in de schaal te kunnen leggen, is samenwerking nodig, pas dan kan de besluitvorming in de provincie, de Rijksoverheid of de EU effectief worden beïnvloed. Als de rol van een gemeente in de regionale besluitvorming klein is (zie besluitvormingskracht), kan lobbykracht ook nodig zijn om met enkele andere gemeenten een steviger stem te hebben in de regio.

Meewerkkracht

Meewerkkracht wordt wat minder vaak gevraagd, maar kan soms toch van groot belang zijn. Als provinciaal, landelijk of Europees beleid voor de gemeente relevant is, kan het strategisch van belang zijn een bijdrage te leven aan de uitvoering hiervan. Bij steeds meer beleid (zoals regio- en woondeals) wordt dat zelfs als voorwaarde gesteld. Meewerkkracht vraagt om uitvoeringskracht (zie boven): de gemeente moet waarde kunnen toevoegen met kennis en expertise, financiën of netwerk. En dat gaat in regionaal verband beter.

Strategisch positioneren in de regio: drie praktijkvoorbeelden

Om te illustreren hoe dit denkmodel werkt, laten we zien hoe dit de keuze voor samenwerkingsverbanden en samenwerkingspartners in de praktijk zou kunnen ordenen. En hoe het kan helpen om als gemeenteraad een oordeel te vormen over regionale samenwerkingsverbanden.

• Het eerste voorbeeld is dat van regio Nijmegen. Wat is de meerwaarde van deze regionale samenwerking ten opzichte van de samenwerking in Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen? Focust regio Nijmegen zich op uitvoeringskracht terwijl de Metropoolregio lobbykracht richting Brussel ontwikkelt? Of dient regio Nijmegen ook te lobbyen voor de belangen van de regiogemeenten in het grotere verband van de groene Metropoolregio?
• Een ander voorbeeld is gemeente Heemstede, waar het voorstelbaar is dat de gemeenteraad zich afvraagt wat de meerwaarde van Metropoolregio Amsterdam is. Als kleine gemeente heb je er weinig vertellen, maar wat krijg je ervoor terug? Levert het genoeg besluitvormingskracht, uitvoeringskracht, lobbykracht of meewerkkracht op?
• Of gemeente Laarbeek, die samenwerkt in de regio Peelgemeenten, het netwerk de Peel duurzaam gezond, de erfgoeddeal de Peel Natuurdorpen, metropoolregio Eindhoven, Omgevingsdienst Zuidoost Brabant, Veiligheidsregio Brabant Zuidoost, GGD Brabant-Zuidoost en de Regionale Energie Strategie Metropoolregio Eindhoven. Wat zijn voor Laarbeek de belangrijkste opgaven en welke samenwerkingsverbanden zijn dan het meest van belang voor besluitvormingskracht, uitvoeringskracht, lobbykracht en meewerkkracht?