Decentraal bestuur afgerekend op ‘landelijk’

Een derde van de kiezers vindt dat de meerderheid moet beslissen, ook als dat ten koste gaat van de rechten van minderheden. En 36 procent van de kiezers vindt dat een sterke leider de regels wel wat mag oprekken om resultaat te bereiken.

Steun voor autoritair bestuur

Dat blijkt uit de Staat van het Bestuur 2024, de tiende editie, dat afgelopen maandag is verschenen. Vrije verkiezingen en gelijke behandeling zijn voor iedereen het belangrijkst, maar er bestaat spanning tussen verschillende uitgangspunten in de democratie en er is steun voor vormen van meer autoritair bestuur. Door de samenhang met stemgedrag, bestaat het risico dat het democratisch bestel zelf in politiek vaarwater komt. ‘Dan gaat het debat niet meer alleen over de uitkomsten van het democratisch proces, maar ook over de uitgangspunten ervan’, staat in het laatste hoofdstuk, waar de balans wordt opgemaakt.

Minder vertrouwen in grote bedrijven

Anderzijds, wordt ook opgemerkt, is de fragmentatie ook toegenomen in het decentraal bestuur, waardoor colleges uit meerdere partijen bestaan en er dus eerder sprake is van samenwerking van minderheden en compromis. ‘Draagt dit op termijn bij aan onvrede bij de groep die neigt naar het beslissen door de meerderheid?’, is de vraag die wordt gesteld. De Staat van het Bestuur laat zien dat ondanks alle alarmerende verhalen er gemiddeld veel vertrouwen is in instituties. Tussen 2012 en 2023 is het vertrouwen in vrijwel alle instituties en groepen juist gestegen, zoals voor het verkiezingsproces, de rechter, de pers en de EU. Alleen het vertrouwen in grote bedrijven is flink gedaald: van 45,3 procent in 2012 naar 36 procent in 2023.

Minder gecharmeerd van politiek

Het vertrouwen in politici is het laagst (24 procent) en daalde ook flink ten opzichte van 2018, toen het nog 31 procent was. Een conclusie is dat mensen nog steeds waardering hebben voor de democratie, maar minder gecharmeerd zijn van de politiek. Met name in de Tweede Kamer en de regering is het vertrouwen gemiddeld laag. Die daling in politiek vertrouwen is in Nederland sterker dan in andere EU-landen en dat werkt ook door in de tevredenheid over het functioneren van de democratie. Verkiezingen geven overigens dit vertrouwen weer een ‘boost’, zo steeg het vertrouwen weer na de verkiezingen van 2023, juist bij groepen die daarvoor een bijzonder laag vertrouwen hadden in de politiek.

Politisering van vertrouwen

Maar in institutioneel vertrouwen is geen daling te zien. Wel vallen de verschillen tussen groepen in de samenleving hierin op. Vooral opleiding blijkt de bepalende factor. Mensen met een wo- of hbo-opleiding hebben al langere tijd meer vertrouwen, zijn tevredener over politiek en bestuur en voelen zich meer vertegenwoordigd. Ook gebieden groeien uit elkaar, omdat de verschillende groepen burgers geografisch niet gelijk zijn verdeeld. Een andere relevante ontwikkeling is de politisering van vertrouwen: stemmers op de traditionele bestuurderspartijen hebben meer vertrouwen dan niet-stemmers of kiezers van PVV, FvD, SP, Denk en PvdD. Zeker bij wantrouwende burgers blijkt de betrouwbaarheid van de overheid in termen van rechtvaardigheid, openheid en onpartijdigheid, een groot deel van het fundament van het vertrouwen van burgers te vormen. De overheid doet er dus goed aan zich betrouwbaar te betonen, maar ook om te ‘leveren’. Prestaties doen ertoe voor politiek vertrouwen. Burgers verklaren hun ontevredenheid vaak vanuit het uitblijven van resultaten.

Politieke belang Eerste Kamer

Voor het decentraal bestuur is het lastig om als zelfstandig bestuurslaag te worden afgerekend. Er is maar een beperkte relatie tussen de prestaties van hun bestuur en de stemkeuze van kiezers. Inwoners zijn redelijk tevreden over de prestatie van hun lokale bestuur, maar hun beeld ervan is niet scherp. Ondanks de nabijheid ervan is hun betrokkenheid bij decentrale democratie kleiner dan bij de nationale democratie. Inwoners kennen nog wel hun burgemeester, maar hun lokale vertegenwoordigers en bestuurders een stuk minder. Opmerkelijk is dan ook dat de opkomst bij Provinciale Statenverkiezingen al een aantal verkiezingen op rij hoger is dan de verkiezingen voor de gemeenteraad. Het feit dat Provinciale Statenleden de Eerste Kamer kiezen en deze de laatste jaren aan (politiek) belang heeft gewonnen, ligt hier waarschijnlijk ten grondslag aan. Kiezers weten dan weer weinig van de Provinciale Staten (of waterschappen) zelf.

Herindeling verlaagt opkomst

Toch domineren lokale partijen de gemeenteraden en colleges van B&W en is dat de laatste jaren alleen maar gegroeid. Ook brengen inwoners voorkeursstemmen uit op bekenden en stads- of dorpsgenoten. Daarbij blijken gemeentelijke herindelingen een structureel verlagend effect te hebben op de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen, wat de vraag oproept wat vanuit het oogpunt van democratische betrokkenheid en draagvlak de grenzen van schaalvergroting zijn, aldus de schrijvers.

Eenzijdig profiel

De Staat van het Bestuur gaat ook in op de smalle basis waaruit het decentrale bestuur voortkomt, gezien het beperkte aantal leden van politieke partijen. Een andere uiting van die smalle basis is het eenzijdige profiel van het decentrale bestuur. Een diverse samenstelling in leeftijd, geslacht, opleiding en culturele achtergrond komt niet vanzelf tot stand. Een risico is dan dat sommige visies en belangen minder sterk doorklinken in het bestuur en sommige groepen burgers zich er minder in herkennen. Toch blijken de opvattingen van lokale politieke ambtsdragers en kiezers redelijk vergelijkbaar te zijn, al zijn de politieke ambtsdragers te optimistisch over het vertrouwen van inwoners in de politiek en in hun groep, de politieke ambtsdragers.

Verloop ondermijnt stabiliteit

Wat ook opvalt is het verloop in gemeenteraden: sinds de installatie in 2022 is al 28 procent van de raadsleden vertrokken. Daarbij is 10 procent van de wethouders in 2023 opgestapt en vorig jaar was dat 8,5 procent. Dat patroon is ook te zien in de provincies. Meestal gaat het om overlijden, ziekte of overstap naar een andere baan, maar raadsleden worstelen ook met tijdsbeslag en combinatieproblemen. Wethouders struikelen over politiek-bestuurlijke kwesties. Dit draagt niet bij aan stabiliteit in het bestuur, ook gezien de onervarenheid van de lichting.

Experimenten met burgerberaad

Een risico van interbestuurlijke samenwerking is dat het democratische proces in een gemeente of provincie bij de invulling van opgaven nogal eens naar de zijlijn verdwijnt. Dit kan ertoe leiden dat sommige groepen of regio’s zich onvoldoende vertegenwoordigd voelen. En een overheid die niet ‘levert’, verliest draagvlak. Zeggenschap en inclusiviteit botsen met effectiviteit van het bestuur, allemaal democratische waarden. Maar beide kanten hebben serieuze aandacht nodig. Decentrale overheden zijn zich ervan bewust dat daadkracht en responsiviteit allebei nodig zijn om resultaten te behalen. Zij willen burgers betrekken bij beleid en doen dat veelal via traditionele vormen van inspraak, maar er wordt ook geëxperimenteerd met burgerberaden en burgerbegroten. Voor een referendum bestaat bestuurlijk enige huivering, maar voor meepraten staan de meesten open.

Middelen onder druk

Dan komt het natuurlijk ook aan op voldoende middelen en juist die staan onder druk. Dat begon na de decentralisaties in het sociaal domein. Na het inzetten van de reserves wordt nu gegrepen naar verhoging van de ozb, bezuinigingen op het eigen apparaat en het schrappen van investeringen. Het voorzieningenniveau neemt daardoor af, stellen gemeenten. Als groep staan gemeenten er financieel niet slecht voor, constateert de Staat van het Bestuur, maar hoewel het merendeel een overschot op de begroting heeft, stijgt het aantal gemeenten met tekorten. Daarbij komt nog dat zowel gemeenten als provincies te maken hebben met krapte op de arbeidsmarkt, waardoor zij vacatures moeilijker kunnen invullen en projecten soms moeten wijken of vertraging oplopen.

Groeiende disbalans

Tegelijkertijd constateert de ‘Staat’ dat er een tendens naar centralisatie gaande is. Het aantal medebewindstaken neemt toe en gemeenten hebben steeds minder ruimte om daarin eigen keuzes te maken. Ook hebben ze minder zeggenschap over de uitvoering, terwijl ze daar wel verantwoordelijk voor zijn en er de bestuurlijke en financiële risico’s van dragen. Er is hier sprake van een ‘groeiende disbalans’. Ter compensatie gaan gemeenten over op regionale samenwerking, wat automatisch leidt tot verlies aan zeggenschap, vooral voor kleinere gemeenten. En dat werkt door in de aantrekkelijkheid van het ambt van volksvertegenwoordiger en bestuurder. ‘Het is van belang om te zoeken naar het juiste schaalniveau waarop overheden op gelijkwaardige wijze met elkaar kunnen samenwerken en waarbij ook de relatie tussen beleid en uitvoering aandacht krijgt.’

Afwegingskader voor taakverschuiving

In haar begeleidende Kamerbrief noemt BZK-minister een aantal zaken die zij urgent vindt in het versterken en ondersteunen van het functioneren van democratie en bestuur op decentraal niveau. Zoals al eerder wijst zij op de weerbaarheid van de samenleving tegen actuele dreigingen. ‘Het decentraal bestuur speelt een cruciale rol in de totstandkoming van een weerbare samenleving binnen de kaders van de democratische rechtsstaat.’ Ook zet de minister de Actieagenda Sterk Bestuur voort, intensiveert ze het gebruik van de Uitvoerbaarheidstoets decentrale overheden en zet ze in op de optimalisering van de taakverdeling tussen overheden en een visie op de positie van de regio in het bestel. Die wil ze koppelen aan een afwegingskader voor als het rijk taken naar regionaal niveau wil schuiven. Ook wil ze het overhedenoverleg structureel voeren.

Faciliteren van lokale initiatieven

Verder wil ze de praktijk beter betrekken bij de beleidsvorming. ‘De uitvoeringspraktijk dient leidend te zijn bij het maken van beleid.’ In een brief die voor de zomer moet verschijnen, zal ze dit nader uiteenzetten, net als de impuls die ze wil geven aan de aantrekkelijkheid van het ambt van lokale politieke ambtsdrager. Ook wijst ze op stappen die ze al zette in het kader van weerbaar bestuur en noemt ze de brede maatschappelijke alliantie op burgerschap, waaraan ze met maatschappelijke partners en bedrijven bouwt. Hierbij staat het faciliteren van initiatieven vanuit wijken en de lokale gemeenschappen centraal. Ze wijst op de opening van het Vfonds, ‘een loket waar stichtingen en verenigingen vanuit het hele land op een laagdrempelige manier een aanvraag kunnen indienen’.