Honger lang met succes bestreden

Vooroorlogse voorbereidingen en een goed distributieapparaat zorgden ervoor dat Nederland in de oorlog snel de omslag kon maken naar agrarische zelfvoorziening. Rantsoenen voor de burgerbevolking bleven op peil. Zo wisten Nederlandse voedselambtenaren tot aan de herfst van 1944 een voedselcrisis te voorkomen.

door Ingrid de Zwarte *

Ambtenaar in oorlogstijd
De serie ‘Ambtenaar in oorlogstijd’ laat zien dat de Duitse bezetting kansen bood aan Nederlandse ambtenaren om beleidsterreinen naar hun hand te zetten. Deel 6: de voedselvoorziening.

Voedselvoorziening in oorlogstijd

Om de voedselvoorziening in oorlogstijd te begrijpen moeten we terug naar de Eerste Wereldoorlog. Hoewel Nederland neutraal bleef, leden economie en landbouw sterk onder de toegenomen exporteisen van de oorlogvoerende landen. Het oorlogskabinet-Cort van der Linden introduceerde prijsplafonds en voerde exportregels en -vergunningen in, maar liet de uitvoerende taken over aan particuliere organisaties. Uiteindelijk ontwierp de overheid in augustus 1916 de Distributiewet: de wettelijke basis voor het eerste nationale rantsoensysteem.

Door ambtelijke onervarenheid werd dit distributiesysteem enorm bureaucratisch en leidde het tot extreem hoge kosten en prijzen. Vanaf 1917 verergerde de onbeperkte Duitse duikbotenoorlog de situatie. De overzeese import van granen, veevoer, kolen en meststoffen viel vrijwel stil en tegelijkertijd stroomden bijna honderdduizend burgervluchtelingen Nederland binnen. Een ernstige voedselcrisis zoals in naburig België nog maar net worden voorkomen.

Dankzij deze lessen uit de Eerste Wereldoorlog begon de overheid al in 1937 met voorbereidingen voor een potentiële nieuwe oorlog. Onder invloed van de oplopende internationale spanningen installeerde minister van Economische Zaken Max Steenberghe in april 1937 het Rijksbureau voor de Voorbereiding van de Voedselvoorziening in Oorlogstijd (RBVVVO), dat onder leiding kwam te staan van landbouwkundig ingenieur S.L. Louwes. De eerste doelstelling van Louwes’ RBVVVO was de oprichting van een organisatie die het hele voedselsysteem kon reguleren en controleren van productie tot distributie.

Het tweede doel was voedselvoorraden aan te leggen die de periode konden overbruggen waarin omschakeling naar zelfvoorziening moest plaatsvinden. De basis voor dit voorbereidende werk was de Landbouwcrisiswet uit 1933 en het hieruit voortgekomen landbouwcrisisapparaat. In september 1938 waren al negen noodwetten van kracht geworden, inclusief een nieuwe Distributiewet.

Rantsoenkaarten
De voorbereidingen traden eind augustus 1939 in werking, gelijktijdig met de mobilisatie van de Nederlandse strijdkrachten. Een van de eerste maatregelen was de omschakeling naar nieuwe soorten veevoeder om granen te sparen voor menselijke consumptie. Het Centraal Distributiekantoor deelde het land op in distributiedistricten en verstrekte de eerste rantsoenkaarten aan de bevolking. Tegelijkertijd werden grote voorraden aangelegd, in het bijzonder van graan, veevoeder en eetbare oliën.

Het nationale rantsoeneringssysteem trad eveneens in werking, hoewel eerder als test dan als een gevolg van schaarste. In oktober 1939 werd suiker het eerste product ‘op de bon’. Toen nazi-Duitsland in mei 1940 Nederland binnenviel, was het gehele distributiesysteem al volledig ontwikkeld en uitvoerig getest.

Na de Duitse inval wees Hitler een Duits burgerbestuur aan voor de bezette Nederlandse gebieden, dat onder leiding kwam te staan van Rijkscommissaris Arthur Seyss-Inquart. Hitlers voornaamste prioriteit in Nederland was de exploitatie van de economie en technologie. De Nederlanders uithongeren was geen onderdeel van deze plannen. Seyss-Inquart ontving twee specifieke instructies: ten eerste om de levensstandaard in Nederland niet beneden Duits niveau te laten zakken en ten tweede om de Nederlandse industrie te laten samensmelten met de Duitse oorlogseconomie. Volgens Hitler moesten de ‘Germaanse’ Nederlanders overtuigd raken van het nationaalsocialisme en vrijwillig de samenleving gaan herstructureren langs ideologische lijnen.

Als onderdeel van deze strategieën was het in Duits belang om Nederlandse experts in dienst te houden die wisten hoe ze de landbouwproductie konden maximaliseren en een goedwerkend distributiesysteem opzetten. Om die reden bleef verantwoordelijkheid voor de voedselvoorziening in handen van twee Nederlandse hoge ambtenaren: Louwes, nu directeur-generaal van het Rijksbureau voor de Voedselvoorziening in Oorlogstijd (RBVVO), en secretaris-generaal van Economische Zaken Hans Max Hirschfeld (departement van Landbouw en Visserij alsook Handel, Nijverheid en Scheepsvaart). Zij speelden de gehele oorlog een cruciale rol in de voedselvoorziening.

Twintigduizend ambtenaren
Het voedselapparaat was grotendeels een voortzetting van de vooroorlogse organisatie, maar ondergeschikt aan de Duitse Hauptabteilung Ernährung und Landwirtschaft. Zo bleven de Provinciale Voedselcommissarissen, aangesteld in augustus 1939, verantwoordelijk voor de provinciale organisatie en inspectie van de landbouw, en behielden Plaatselijke Bureauhouders lokale verantwoordelijkheid voor ieder distributiedistrict. Het Centraal Distributiekantoor regelde alles wat met distributie te maken had. Het bureaucratische voedselsysteem groeide enorm. Landelijk waren, exclusief de duizenden medewerkers van lokale distributiekantoren, meer dan twintigduizend ambtenaren betrokken bij de voedselvoorziening.

Onder leiding van Louwes namen de Nederlandse voedselambtenaren alle mogelijke maatregelen om de voedselvoorziening op een zo hoog mogelijk niveau te houden. De aangelegde reserves bleken hiervoor van onschatbare waarde. Een omvangrijke agrarische transitie naar zelfvoorziening was door het verlies van de import echter onvermijdelijk. Deze omschakeling hield een drastische vermindering in van de varkens- en pluimveestapel. Tegelijkertijd moest de verbouwing van gewassen toenemen, specifiek van voedsel dat veel koolhydraten bevat, zoals aardappelen en broodgraan. Louwes vatte deze transitie kernachtig samen: ‘De voeding van het Nederlandse volk moest kwalitatief worden verlaagd om kwantitatief eenigszins voldoende te blijven.’

De uitgebreide vooroorlogse voorbereidingen en het goed functionerende distributieapparaat, tezamen met de beperkte omvang van de zwarte markt en relatief lage exporteisen vanuit Duitsland, voorkwamen tot de herfst van 1944 ernstige voedseltekorten, met officiële rantsoenen die net iets onder het Duitse niveau lagen. De meeste andere bezette landen hadden het een stuk slechter.

Hongerwinter
In 1944 begon de geallieerde opmars steeds meer invloed te krijgen op het Nederlandse voedselsysteem. De Duitsers zetten grote delen landbouwgrond onder water, confisqueerden transportmiddelen en zware machines, en voerden de eisen voor de Arbeidsinzet op. Na 17 september 1944, het begin van de geallieerde Operatie Market Garden, dreigde ernstige schade voor de voedselvoorziening. Het offensief over de Rijn, bij Arnhem, bleek echter de spreekwoordelijke ‘brug te ver’. Een Duitse tegenaanval dwong de laatste geallieerde troepen al op 25 september terug te trekken.

Operatie Market Garden was mislukt en de noordelijke provincies zouden tot het voorjaar van 1945 bezet blijven. Vaak wordt gedacht dat de Duitse bezetter vervolgens bewust hongersnood heeft gecreeerd, om zo het Nederlandse verzet te breken. In werkelijkheid was de hongersnood in stedelijk West-Nederland het gevolg van een opeenstapeling van verschillende transport- en distributieproblemen, waaronder de Nederlandse spoorwegstaking, een tijdelijk Duits verbod op scheepsvervoer en een hevige vorstperiode, gecombineerd met ernstige brandstofschaarste, Duitse inbeslagname van transportmiddelen en het langdurig uitblijven van geallieerde noodhulp.

De belangrijkste taak van de Nederlandse voedselambtenaren tijdens de ‘Hongerwinter’ was hervatting van het gecentraliseerde distributiesysteem. De sleutel tot herstel was de mobilisatie van transport, maar dat ging door de Duitse inbeslagnames, ondergedoken vervoerders en groeiende brandstoftekorten uiterst moeizaam. Bovendien waren veel boeren het vertrouwen in het distributiesysteem verloren en hielden ze liever voedsel achter voor de zwarte markt. Op 5 december 1944 richtten Hirschfeld, Louwes, de burgemeesters van Amsterdam en Rotterdam en vertegenwoordigers van Waterstaat de Centrale Reederij voor de Voedselvoorziening op. Met instemming van Seyss-Inquart werd dit het centrale transportorgaan tijdens de Hongerwinter.

Gaarkeukens
Maar transport was niet het enige probleem. Door de brandstoftekorten konden veel mensen niet langer thuis warme maaltijden bereiden. De afdeling Massavoeding van het RBVVO moest hierdoor de capaciteit van de gaarkeukens enorm uitbreiden. In Den Haag, bijvoorbeeld, moesten deze Centrale Keukens tussen september en december 1944 omschakelen van het voeden van 3.700 naar 209.400 personen. In april 1945 bereidden de keukens in West-Nederland zo’n 1.800.000 warme maaltijden per dag plus 200.000 maaltijden in de rest van bezet Nederland, met gaarkeukens verspreid over 183 gemeenten.

Toch richtten de voedselambtenaren zich niet alleen op centralisatie. Ze stimuleerden ook particulier initiatief en stonden individuele overlevingsstrategieën zoals de hongertochten toe. De belangrijkste delegatiemaatregel was goedkeuring van de oprichting van het Interkerkelijk Bureau Noodvoedselvoorziening (IKB), dat vanaf december 1944 noodhulp in het westen ging coördineren. Louwes realiseerde zich dat noch hij noch het RBVVO in staat was op individueel niveau mensen in nood te identificeren, en wilde maximaal gebruikmaken van lokale voorraden en transport. In totaal kregen een half miljoen mensen in West-Nederland – op een bevolking van 2,6 miljoen – IKB-bijvoeding en evacueerde de organisatie ruim 16.000 stadskinderen naar het agrarische noordoosten van het land.

De mate van succes van de Nederlandse voedselambtenaren is af te lezen aan twee factoren. Ten eerste is dat de institutionele continuïteit van de voedselvoorziening direct na de oorlog. In mei 1945 bleek hoe ernstig de oorlog het Nederlandse voedselsysteem ontwricht had. De gehele infrastructuur lag plat, landbouwgrond stond onder water, de veestapel was gedecimeerd, zware machines en transportmiddelen ontbraken en het brandstoftekort was nijpend.

De Nederlandse voedselautoriteiten hadden hier echter al tijdens laatste bezettingsfase plannen voor opgesteld. Na de Duitse overgave wist het RBVVO snel zijn taken te hervatten en deze plannen uit te voeren. Het IKB en de Centrale Reederij Voedselvoorziening bleven eveneens functioneren, wat toont dat het naoorlogse interim- bestuur groot vertrouwen had in deze organisaties.

Grote dienst
Ten tweede is ook de naoorlogse beoordeling van de Nederlandse voedselambtenaren veelzeggend over hun beleid. Deze beoordeling draaide om de vraag of zij de juiste beslissing hadden genomen om op hun post te blijven en of ze in die functie hadden gecollaboreerd met de Duitse bezetter. De onderzoekscommissie- Fentener van Vlissingen oordeelde dat Hirschfeld met zijn grote economische bekwaamheid het Nederlandse volk een grote dienst bewezen.

Over zijn houding ten aanzien van het Nederlandse verzet oordeelde de commissie echter een stuk negatiever, wat leidde tot zijn eervolle, maar gedwongen ontslag. In september 1946 werd dit besluit echter teruggedraaid, waarna Hirschfeld betrokken bleef bij onder meer de voorbereiding en coördinatie van het Marshallplan in Nederland en bij de dekolonisatie van Nederlands-Indië.

De naoorlogse beoordeling van Louwes was een stuk positiever. De zuiveringscommissie concludeerde dat hij voortdurend in het belang van het volk had gewerkt en Nederland hierdoor had behoed voor een catastrofe. Na de oorlog zette Louwes zijn carrière voort in de internationale voedselpolitiek. In 1945 werd hij speciaal adviseur van de Voedsel en Landbouw Organisatie (FAO) en twee jaar later de eerste directeur van het Europese Bureau van de FAO. Louwes stierf op 25 januari 1953, gelauwerd als Ridder in de Orde van de Nederlandse Leeuw, geprezen door de media als ‘de grote landbouwkundig ingenieur’ die ‘de Nederlanders had gered van honger’.

* Ingrid de Zwarte is universitair docent Agrarische en Milieugeschiedenis aan de Wageningen Universiteit en onderzoeker aan het NIOD. In 2019 verscheen de Nederlandstalige handelseditie van haar proefschrift, De Hongerwinter, bij uitgeverij Prometheus.