Protest tussen vrijheid en orde

Onderzoek naar botsingen tussen democratie en openbare orde in het verleden leert ons veel over de ruimte voor protest. Steeds blijkt weer, zo stellen de Nijmeegse historici Xia van Beuningen en Carla Hoetink, dat de belangenafweging daartussen wordt bepaald door formele juridische kaders en door sociale, culturele en machtspolitieke factoren. ‘In een gemeente waar de VVD al decennia de toon zet, heerst een andere law-and-order-mentaliteit dan in een ‘rood bolwerk’.

Vrijheid van meningsuiting versus openbare orde

De A12 is deze maand opnieuw het toneel van protestacties van Extinction Rebellion. De bezetting van de Haagse verkeersader, vanwege de nabijgelegen verkeersader ook symbolisch een corridor of power, is inmiddels een vertrouwd beeld. Met het stilleggen van het autoverkeer wil Extinction Rebellion het debat over de stopzetting van fossiele subsidies een beslissende duw geven. Een paar jaar geleden brachten deze klimaatacties nog maar een hand vol mensen op de been, tegenwoordig zijn het er geregeld 10.000.

Door zo nadrukkelijk de openbare orde en (verkeers)veiligheid in het geding te brengen, leggen de klimaatactivisten bewust de spanning bloot die zich bij alle vormen van publiek protest voordoet: hoe verhoudt de vrijheid van meningsuiting zich tot het handhaven van openbare orde en veiligheid? Wanneer gaat bescherming van de rechtsorde boven democratische vrijheden?

Dit voorjaar publiceerde Groene Amsterdammer in samenwerking met Investico een uitgebreid artikel over de ontwikkeling van het demonstratierecht in Nederland over de afgelopen tien jaar. Uit alles blijkt: sinds corona is er minder ruimte voor protest in Nederland. ‘De politiek arresteert en slaat vaker, burgemeesters leggen striktere regels op en demonstranten worden nauwlettend gevolgd’. De sfeer tussen demonstrant en autoriteiten is verhard.

Complementaire democratie

Bijna omgekeerd aan de toenemende druk op het demonstratierecht, zijn democratietheoretici demonstraties en andere uitingen van burgerlijk protest steeds meer gaan waarderen als een vorm van ‘tegendemocratie’ of ‘complementaire democratie’. Burgers ondernemen actie om een bepaald standpunt of belang uit te dragen dat in hun ogen op dat moment onvoldoende aandacht krijgt van overheid en politiek. Als zodanig stelt collectieve actie de kwaliteit van de democratie ter discussie, maar bewijst ze tegelijkertijd betrokkenheid bij en vitaliteit van die democratie. Protest hóórt bij de ontwikkeling van democratie.

Hoe waar deze constatering ook mag zijn: voor overheden die met publieke protesten te maken krijgen worden de dilemma’s en uitdagingen er niet kleiner door. Vrijheid van meningsuiting, het recht op vereniging en vergadering en de daaruit voortvloeiende vrijheid van demonstreren zijn van fundamenteel belang voor een democratische samenleving. Grondwet en mensenrechtenverdragen verplichten de overheid dan ook die vrijheden te garanderen en mogelijk te maken, zonder te discrimineren of inhoudelijk te oordelen. Tegelijkertijd is diezelfde overheid ook verantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid in de samenleving. Dat leidt bij demonstraties en protestacties voortdurend tot spanningen.

Waar stuit de demonstratievrijheid op haar grenzen, en krijgt bescherming van burgers tegen maatschappelijke ontwrichting voorrang? Wat mag dan wel en wat mag niet bij een demonstratie? Dit zijn steeds terugkerende vragen voor degenen die het gezag van de overheid vertegenwoordigen: burgemeester, politie en justitie. Maar uiteraard evengoed voor actiegroepen en demonstranten: zij anticiperen en acteren op de geschreven en ongeschreven regels van openbare ordehandhaving. Met elke actie opnieuw vindt er een belangenafweging plaats tussen democratie en openbare orde, en wordt de ruimte voor protest door autoriteiten en actievoerders ‘uitonderhandeld’.

Betwist begrip

Het toestaan, inperken of verbieden van demonstraties uit het oogpunt van openbare orde is altijd een plaats- en contextgebonden aangelegenheid. Zeker wanneer het gaat om een protest tegen overheidshandelen, is elke beslissing met beroep op de openbare orde in essentie ook een politieke aangelegenheid. De discretie van de lokale overheid, meer bepaald de burgemeester, was en is daarbij groot. Sinds de grondwetsherziening van 1983 is de demonstratievrijheid weliswaar beter geborgd in wet, jurisprudentie en juridische commentaren en is bovendien nadrukkelijker geëxpliciteerd onder welke strikte voorwaarden de burgemeester eventuele beperking aan demonstrerende burgers mag opleggen. Wat echter onder het belang van ‘openbare orde’ wordt verstaan, verschilt naar plaats, situatie en tijd. Dat maakt ‘openbare orde’ in de kern tot een omstreden, voortdurend betwist begrip. De definitie ervan ligt niet in handen van de autoriteiten, maar is de uitkomst van een complex samenspel tussen alle spelers die zich tot het protest verhouden: organisatoren, betogers en eventuele tegenbetogers, toeschouwers, beschouwers, overheid, justitie en politie.

Lees het hele essay in Binnenlands Bestuur nummer 18 van 29 september 2023