Rekenkamerwerk is niet voor bange mensen

Lokale rekenkamers zijn alleen in staat om hun rol te vervullen en daarmee een bijdrage te leveren aan de lokale checks and balances als zij draagvlak hebben, professioneel werken en effectief zijn. Dat laatste betekent dat hun oordelen en aanbevelingen doorklinken in het politieke debat in de raad en in het beleid van de gemeente. Dat betoogt VU-onderzoeker Cor van Montfort in een essay in de vandaag verschenen jubileumbundel ter ere van het 20-jarige bestaan van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissie (NVRR).

Niet passeren of negeren

Om die rol inderdaad te vervullen moeten lokale rekenkamers aan een aantal vereisten voldoen, vindt Van Montfort. Zo dienen zij onafhankelijk te zijn, wat ook wettelijk is verankerd. Maar er moet ook een waarborg zijn dat de rekenkamer niet kan worden gepasseerd of genegeerd. Rapporten van de rekenkamer zouden dan standaard in de raad moeten worden geagendeerd of een bestuurlijke reactie en nawoord van de rekenkamer zou ook standaard aan de raad moeten worden gestuurd. Verder moet een goed functionerende rekenkamer leden hebben die niet bang zijn voor ruzie en gedoe en gezag en kennis van zaken hebben. De ontvangers moeten ook ontvankelijk zijn voor de boodschappen van de rekenkamer. Van Montfort vat dit samen met de term ‘nabijheid’.

Gezag hebben

Het is met alleen de wet in de hand nog steeds mogelijk dat rekenkamers formeel onafhankelijk zijn, ‘maar in de praktijk worden geleid door reactieve, conflictmijdende en consensuszoekende personen en/of waarvan rapporten ongestraft in de la kunnen verdwijnen’. Het is volgens Van Montfort dus eerst en vooral belangrijk dat rekenkamers gezag hebben en dat hun werk relevant wordt geacht. De NVRR, die vandaag haar jubileumcongres houdt in Antropia in Driebergen, kan een belangrijke rol spelen in ondersteuning, professionalisering en verbetering van de lokale rekenkamer, aldus Van Montfort.

Voldoende budget

Het hebben van voldoende budget is een andere noodzakelijke voorwaarde voor een actieve rekenkamer, stelt hij. Het huidige richtbedrag is 1,30 euro per inwoner. En om haar functie goed te kunnen uitvoeren is ook enige continuïteit van het budget vereist. Daarvoor hadden in de nieuwe wet versterking decentrale rekenkamers wel wat meer waarborgen kunnen worden aangebracht, vindt Van Montfort.

Elkaar de maat nemen

Maar er is behalve wettelijk verankerde onafhankelijkheid en voldoende budget nog meer nodig voor een kwalitatief goede en effectieve rekenkamer die op steun in de raad en in de gemeente kan rekenen. ‘Elkaar periodiek, respectvol en constructief de maat nemen en zeggen wat er gezegd moet worden is in de onderlinge relatie tussen raad en rekenkamer is niet altijd eenvoudig, maar wel essentieel om de meerwaarde van rekenkamers tot zijn recht te laten komen.’

Kritische houding

Rekenkamerwerk is niet voor bange mensen, gaat Van Montfort verder. Het vergt een kritische houding, persoonlijke moed en lef om echt invulling te geven aan die formele onafhankelijkheid. ‘Een lokale rekenkamer die de raad spaart in haar onderzoek en analyse boet in aan kracht, maar ook een rekenkamer die niet kritisch wordt bevraagd door de raad en andere betrokkenen zal vervallen in gemakzucht en zelfgenoegzaamheid.’

Peer reviews en visitatie

Om dit te voorkomen is het volgens hem belangrijk dat een aantal niet vrijblijvende eisen voor kwaliteitszorg, peer review en eventueel visitatie, aan lokale rekenkamers worden geformuleerd. De NVRR zou een rol kunnen spelen in het stimuleren van onderlinge visitatie of peer reviews, vindt Van Montfort. Het is verder voor de effectiviteit van een rekenkamer van cruciaal belang dat er goede procesafspraken zijn met de raad en het college, zodat een onwelgevallig rapport bijvoorbeeld niet door een meerderheid van de agenda wordt gehouden.

Inwerkprogramma raadsleden

Voor een professionele relatie is het ook van belang dat nieuwe raadsleden van begin af aan, al in hun inwerkprogramma meekrijgen wat de rekenkamer is, wat zij doet en wat de rekenkamer voor de raad kan betekenen. Voor een goed onderhoud van de onderlinge relatie ligt er ook een taak voor de rekenkamer zelf. ‘De doelgroep van de lokale rekenkamerprofessional is primair de raad en het hogere doel is dat het belastinggeld van de burger zuinig, zinnig en zorgvuldig wordt besteed.’

Ideale rekenkamerprofessional

De rekenkamer is als een voetbalcommentator die het spel verslaat en van tijd tot tijd zijn hokje verlaat om een balletje mee te trappen, beschouwt Van Montfort die ook een profiel heeft gemaakt van de ideale rekenkamerprofessional. Die is veelzijdig: hij/zij heeft een analytische geest, is niet bang, is in staat tot reflectie en wijze oordeelsvorming, beschikt over politiek-bestuurlijke sensibiliteit, heeft oog voor de dynamiek en complexiteit in de praktijk en de uitvoering.  

Normstelling en oordeelsvorming

Lokale rekenkamers hebben primair de taak om doelmatigheid en doeltreffendheid van het lokale beleid te onderzoeken. De meerwaarde van lokale rekenkamers ten opzichte van andere bureaus die ook dat onderzoek doen liggen deels in institutionele waarborgen. Er is de verplichting voor een gemeente om een rekenkamer te hebben die (on)gevraagd kritisch naar het beleid kijkt, zij hebben toegang tot informatie, waar anderen niet gemakkelijk kunnen komen en, naast het onderzoek, is er nog de core business van rekenkamers: normstelling en oordeelsvorming. ‘Rekenkamers vinden altijd ergens iets van. Ook hierin verschillen zij van onderzoeksbureaus.’

'Saaie' onderwerpen

Rekenkamers moeten ook niet bang zijn om ‘saaie’ onderwerpen te onderzoeken, zoals financieel beheer of ict- en gebouwenbeheer. ‘Daar ligt immers vaak een oorzaak voor ondoelmatigheid of ondoeltreffendheid van beleid.’ De bevoegdheden die rekenkamers er nu bij hebben gekregen met betrekking tot leningen, garanties, deelnemingen, subsidies en samenwerkingsverbanden bieden op dit vlak weer nieuwe mogelijkheden om de raad te informeren ‘over deze belangrijke, maar vaak ook complexe en ondoorzichtige constructies’, aldus Van Montfort.

Creativiteit vereist

Om effectief te zijn is verder enige creativiteit in vraagstelling en conclusies vereist. In plaats van steeds weer 'ontoereikend toezicht’ zou ook de nadruk gelegd kunnen worden op ‘onbedoelde en ongewenste gevolgen van beleid’. Ook zouden zij net wat vaker de, soms best irritante, ‘waarom-vraag’ kunnen stellen. En dan dus niet één keer, maar drie keer. Zo kom je tot de dieperliggende oorzaken van problemen. ‘Soms is het voor een rekenkamer belangrijker om de oorzaken van een probleem te achterhalen en op basis daarvan aanbevelingen te doen om die oorzaak weg te nemen, dan om te werken vanuit een normenkader.’

Samenwerkingsverbanden onderzoeken

Met de nieuwe bevoegdheden hebben lokale rekenkamers veel meer mogelijkheden gekregen om ook het publieke geld in samenwerkingsverbanden onder de loep te nemen en te onderzoeken of het publieke geld zuinig, zinnig en zorgvuldig wordt besteed in deze samenwerkingsverbanden, schrijft Van Montfort. Het vraagstuk van toezicht en controle in en op organisatienetwerken komt daarmee ook op het bordje van de lokale rekenkamers, concludeert hij. ‘Juist lokale rekenkamers kunnen zich als een “partij boven de partijen” opstellen bij het doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoek naar organisatienetwerken waarin lokale overheden zijn betrokken. Lokale rekenkamers zijn immers niet, zoals veel toezichthouders en inspecties, gebonden aan domein- en organisatiegrenzen.’ De internationale vereniging van nationale rekenkamers heeft voor zulk onderzoek een standaard ontwikkeld. Bij dit onderzoek zou het publieke belang of de publieke opgave leidend moeten zijn en niet de wettelijke taak van de gecontroleerde organisatie, zoals de gemeente of de lokale publiek gefinancierde uitvoeringsorganisatie.