Liever wethouder openbare orde en veiligheid?

Maatregelen zijn steeds vaker politiek

Dit verhaal begint met Pim Fortuyn. Leefbaar Rotterdam was in de gemeenteraadsverkiezingen van 2002 de grote winnaar. Tijdens de formatie werd duidelijk dat Fortuyn een wethouder veiligheid én zorg (en emancipatie) wilde. Het werd Rabella de Faria, maar zij moest na twee jaar opstappen toen haar eigen fractie het vertrouwen in haar opzegde wegens vermeend disfunctioneren. Haar opvolger moest een vrouw zijn, aldus toenmalig fractievoorzitter Ronald Sörensen. ‘Pim zei altijd: je moet een vrouw hebben als je die mannen in de driehoek bij wilt sturen, maar dan wel een vrouw met haar op de tanden’, werd hij destijds geciteerd door NRC Handelsblad. Die vrouw werd de bestuurskundige Marianne van den Anker, destijds verbonden als organisatieadviseur aan de Politieacademie met de specialisatie zware milieucriminaliteit en witwassen.

‘Pim wilde het in 2002 per se zo’, vertelt Van den Anker nu. ‘Ik kwam later, mijn voorganger wilde de Keileweg (prostitutiezone, WB) niet sluiten. De veiligheid in Rotterdam was toen heel slecht. Als je er toen burgemeester Opstelten naar vroeg zei hij: daar kan ik u niets over vertellen. Afhankelijk van de burgemeester kun je op ‘veiligheid’ geluk hebben en het met elkaar bespreken of pech hebben en dan wordt het rechttoe rechtaan bureaucratisch benaderd. Pim zei: als wij besturen komt alles over veiligheid in de gemeenteraad: dualisme. Hij had het ook geregeld met CDA en VVD: veiligheid is zo integraal dat de wethouder veiligheid een agenderingsbevoegdheid kreeg in de portefeuilles van collega’s, als ik iets vaststelde bij jeugd of ondernemen, dan had ik de bevoegdheid om te overrulen.’

Ze hoefde dat nauwelijks te doen, want het collegiaal bestuur werkte ‘uitstekend’. ‘We moesten iets op het terrein van veiligheid. Rotterdammers hadden daar een ander beeld van dan wat de papieren werkelijkheid was. De kloof tussen wat bureaucratisch werd besloten en verteld strookte niet met hun beleving van veiligheid in de stad, met de Keileweg, zwervers, zware jeugdcriminaliteit, geweld, drugsdeals, dubieuze horeca. Onze benadering heeft zeker geholpen. Een wethouder veiligheid met agenderingsbevoegdheid gaf de gemeenteraad meer positie. De raad kon de dingen beetpakken.’

Hennepteelt
‘De wethouder veiligheid komt al enkele jaren voor, zegt Jeroen van Gool, directeur van de Wethoudersvereniging. Hij kent er een stuk of vijf. ‘Sociale veiligheid zie je steeds vaker bij de wethouder sociaal domein. Het is een begrijpelijke beweging. Maatregelen zijn steeds vaker politiek. Als burgemeester moet je boven de partijen staan zijn en hoeder van de openbare orde. Wethouders hebben het coalitieakkoord als opdracht. Dat is politiek geladen. Hierin is bepaald waar de gemeente op in wil zetten, welke doelgroepen op het netvlies staan en welke maatregelen ze willen nemen. Het ene college zal op preventie of pro-actie inzetten en in gesprek gaan met de doelgroep. Het andere college zal eerder optreden en handhaven. Dat is een politieke afweging en dan past de portefeuille dus beter bij een wethouder.’

Van Gool kent geen onderzoek naar de ervaringen van wethouders veiligheid, maar heeft wethouders er wel over gesproken. Ze vinden het prettig om sturing te geven, merkt hij. ‘Alles grijpt nu in elkaar samen. Maatregelen in het fysieke domein hebben effect op het sociale domein. Kijk naar leefbaarheid. De plaatsing van een lantaarnpaal doet al veel met veiligheidsgevoelens. Wethouders geven aan dat ze snel meters kunnen maken. Gemeenten die het expliciet bij de burgemeester hebben belegd kunnen ook wel meters maken, als er goed overleg plaatsvindt met de burgemeester. Het is een collegeverantwoordelijkheid, de burgemeester moet zich houden aan het coalitieakkoord.’

Het sluiten van een drugspand is bijvoorbeeld een verantwoordelijkheid van de burgemeester. ‘Er zijn regionale afspraken over veiligheid, maar als een gemeente de hele hennepteelt wil uitbannen, dan zal zo’n wethouder of het college moeten afspreken: veel strenger handhaven en extra inzetten op opsporing. Stel er is een Partij tegen de Hennepteelt in de raad gekozen en die wil de wethouder leveren, dan zul je daarop moeten inzetten. De burgemeester is dan een belangrijke schakel en moet zich daar wel achter scharen.’

Zwabberbeleid
Risico op een ‘zwabberbeleid’ ziet Van Gool niet. ‘Veiligheid zal nooit het enige onderwerp zijn. Het kan zijn dat er een stevige nadruk op het onderwerp komt, net als dat duurzaamheid of terugdringen van ondermijning en criminaliteit de centrale focus kunnen zijn. In gemeenteraadsverkiezingen kun je dat als topic maken.’ Het raakt aan de burgemeester, die het steeds drukker heeft op dat item. ‘Na de vuurwerkramp in Enschede en de Volendambrand zijn gemeenten in het land veel werk aan vergunningverlening en handhaving kwijt geweest. Door dat zowel bij de wethouder ruimtelijke ordening als vastgoed te plaatsen, wordt het integraal beleid.’ De wethouder kan de focus van het beleid bepalen en de uitvoering ligt bij de burgemeester. Op die manier wordt de burgemeester ontlast en kan deze zijn rol als burgervader of -moeder spelen bij crisis- en of veiligheidssituaties. Hij blijft toch het boegbeeld.’

Maar gaat de burgemeester er zelf wel zo gemakkelijk in mee? Volgens Van den Anker was Ivo Opstelten daar heel simpel in: ik houd mij aan hoe het in Rotterdam is geregeld. ‘Ik heb zeer veel waardering voor hem, maar ik moest niet denken dat ik in de driehoek kon aanzitten. Wel in de ‘stuurgroep veilig’. Daarin zaten de burgemeester en ik samen. Onderwerpen die breder waren dan sec openbare orde en veiligheid bespraken we daar. Impliciet was er een taakverdeling. De driehoek deed hij en daar hoorden wij nooit wat over. Wel was er daarna meer openheid vanuit het Openbaar Ministerie en de politie over wat ze neerleggen bij de gemeenteraad.’

Door de komst van de wethouder werd veiligheid in de breedte ook versterkt: huiselijk geweld, vrouwenonderdrukking, kindermishandeling, veilige scholen. ‘Vaak lagen die onderwerpen ook bij een vakwethouder, maar nu konden we beter preventie en repressie aan elkaar koppelen. De twee portefeuilles gezondheid en veiligheid raken alle andere portefeuilles. Ik ben er zeer voor dat de portefeuille veiligheid bij een wethouder ligt. Het is democratischer, de raad heeft er meer over te zeggen en kan zeggen dat de burgemeester het niet goed doet. Politieke verantwoordelijkheid maakt de burgemeester kwetsbaar, maar er is wel meer openheid van zaken. Je moet er immers politiek afrekenbaar op zijn.’

‘De bestuursrechtelijke mogelijkheden in de aanpak van ondermijning liggen in de handen van de burgemeester. Dat moet je in een politieke context bespreken. Dat gaat niet alleen de burgemeester aan. De Wet Bibob, vergunningverlening, moeten onderdeel zijn van politiek debat en in het college worden besproken.’

Speelbal
De rol van de burgemeester wordt steeds breder, merkt Van den Anker. Het wordt tijd dat we ons gaan afvragen hoe we dat in de democratie gaan indelen. De burgemeester is meer verantwoordelijk voor dingen met een politieke connotatie. Wil je die een speelbal laten zijn? Het is een kroonbenoeming en hij is kwetsbaar. Maar uit die verantwoordelijkheid opereert hij solo en vanuit de driehoek kan hij niets vertellen. We zouden er in alle openheid over moeten spreken. Hij moet niet te solo opereren. Die openheid hangt nu af van het soort burgemeester en de mate van collegiaal bestuur. Je moet vastleggen of je dat wil delen in de raad of in het college.’

Van den Anker zou het andere gemeenten aanraden, maar navolging krijgt het nog nauwelijks. ‘De positie geeft burgemeesters een gevoel van macht. Een deel van de burgemeesters zit er te gefocust in. Ze hebben nog onvoldoende door hoe breed de portefeuille veiligheid is en hoe kwetsbaar ze zijn, zeker in politiek verantwoorden. Het is onverstandig dat er geen wethouder veiligheid is. Je krijgt dan wel de vraag wie in het college de portefeuille veiligheid krijgt. Dat is zo wetsgerelateerd, dus moet je het niet onderdeel van de politiek maken. Maar nu worden de meeste gemeenteraden monddood gemaakt. Daar ben ik een ongelooflijke tegenstander van. De agenderingsbevoegdheid werkte goed. Goed bestuur valt en staat met of je als college ook een team bent. Er moet dan wel chemie zijn.’

Artikel 172 Gemeentewet stelt: ‘De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde’. Maar wetten kunnen natuurlijk aangepast worden. Hoe kijkt het Nederlands Genootschap van Burgemeesters eigenlijk aan tegen de wethouder OOV? Het blijkt een optie die nooit op tafel heeft gelegen, aldus NGB-bestuurslid en burgemeester van Lochem Sebastiaan van ’t Erve, verwijzend naar de bewuste knip tussen burgemeester en college. ‘De burgemeester heeft meer distantie tot de praktijk. Openbare orde en veiligheid is een belangrijk deel van zijn taken.’ Er zijn wel experimenten geweest met een gedeelte van de portefeuille veiligheid bij een wethouder, maar dat bleek lastig in de beeldvorming naar buiten en binnen toe. ‘Het ging dan om een combinatie van leefbaarheid en veiligheid.’

Lokale klankkleur
Binnen de openbare orde taken zijn bijna alle onderwerpen zo complex en integraal geworden dat ze eigenlijk nooit meer bij één persoon liggen, aldus Van ’t Erve. De wet verplichte ggz is een verbinding tussen veiligheid en zorg. ‘Dat vind ik een meer vruchtbare discussie: een goede samenwerking in integraliteit van veiligheid en zorg en veiligheid en ruimte. Als burgemeester werk je ook met de wethouders. Het organiseren van goede zorg heb je nodig als je thema’s in veiligheid wil oplossen.’

Maar maakt een wethouder OOV de burgemeester niet minder kwetsbaar en politiek? Van ’t Erve denkt dat de burgemeester zijn positie heel goed kan gebruiken. ‘De samenwerking met het college is belangrijk. Binnen een onderwerp als ondermijning kun je met jouw bevoegdheden jouw positie boven de partijen markeren. Op deelonderwerpen zou ik me wel een wethouder veiligheid kunnen voorstellen, maar Openbare orde en veiligheid heeft nu een stevige basis. Ja, het wordt integraler en dat vergt dus goede samenwerking met wethouders die het politiek in hun portefeuille hebben.’

Informatie over openbare orde en veiligheid delen met de raad is dan weer van een andere orde. Van ’t Erve is warm voorstander van transparantie. ‘Maar de driehoek is wel van een andere orde, dat gaat over politieonderzoeken, je doet geen mededelingen om onderzoeken niet te schaden. Dat kan niet zomaar worden gedeeld, want dan breng je het onderzoek in gevaar.’ Een wethouder heeft een politieke agenda en wordt daarop gekozen. ‘Soms is het goed de burgemeester te positioneren voor het algemeen belang. Een goede burgemeester gaat ook altijd in gesprek met de raad over de richting van zijn beleid, de lokale klankkleur.

Die kan per gemeente verschillen, zelfs per buurt, wijk of dorp. Het is goed om rekenschap te geven. Je moet recht doen aan rechtstatelijke principes en de raad heeft zeker een positie om mee te praten. De Gemeentewet zegt ook dat de raad het hoogste orgaan is, ook voor die inkleuring, bijvoorbeeld als een crimefighter, moet je met de raad in gesprek.’

Bouwwerk behouden
De burgemeester heeft in juridisch opzicht allerlei taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheden en middelen, merkt emeritus hoogleraar bestuurskunde Arno Korsten op. Aan de bouw van dat bouwwerk is lang gewerkt en daaraan hebben velen vanuit het recht, de politie en het parlement een bijdrage geleverd. ‘Ik zie geen reden om dat bouwwerk af te breken of te herstructureren.’ Zijn argumenten:

• Wethouders zijn passanten. Ze zijn maar even verantwoordelijk.
• Wethouders worden niet of nauwelijks erkend in de driehoek.
• De verantwoording van burgemeesters naar de gemeenteraad over OO&V is echt niet het grootste probleem.
• Als er al eens een burgemeester in moeilijkheden komt, dan liggen de oorzaken of aanleidingen in de meeste gevallen niet in de orde en veiligheidssfeer. Het zijn vaak ook niet de grote projecten, die reden zijn voor de val van burgemeesters.