Complexe opgaven vragen het lef om samen te werken

Rijk, provincie en gemeente worden sinds 1848 vanuit het Huis van Thorbecke verschillende taken toebedeeld [1] [2]. Binnen deze organisaties zelf zijn er scheidslijnen tussen departementen, afdelingen, teams en dossiers met vaak strikt afgebakende specialismes, werkprocessen en eigen culturen. Daaromheen zijn vaak functionele organisaties opgezet om de afstemming in het Huis te bespoedigen. Deze taaktoedeling werkt goed voor afgebakende problemen, maar niet voor complexe ruimtelijke opgaven waarvoor integrale besluitvorming noodzakelijk is.

Samenhangende aanpak

Waar tot voor kort de regie op de ruimte was losgelaten, is opnieuw het besef ontstaan dat regie vanuit de rijksoverheid noodzakelijk is. Het Voorontwerp van de nieuwe Nota Ruimte schetst drie onderling verbonden bewegingen:

1. Beweging naar een toekomstbestendig evenwicht tussen landbouw en natuur;
2. Beweging naar een klimaatneutrale en circulaire samenleving;
3. Beweging naar sterke regio's, steden en dorpen.

Een samenhangende visie op deze bewegingen is essentieel: want de nieuwe opgaven vragen om meer en ander ruimtegebruik. Denk aan:

• woningbouw (één miljoen woningen in de periode tussen 2024 en 2033);
• de energietransitie (alleen al 48.000 nieuwe transformatorstations tot 2040);
• de veranderende rol van landbouw;
• de klimaatadaptatie (ruimte voor regenwaterbuffers en aanpassing aan hittestress);
• water (Kaderrichtlijn Water);
• en natuuropgaven (realisatie basiskwaliteit natuur en Natura2000).

Ook moet hardop worden nagedacht over de gevolgen van klimaatverandering voor Nederland en hoe we willen anticiperen op de verwachte extra zeespiegelstijging. Het gevaar bestaat echter dat deze complexe ruimtelijke opgaven als ‘projecten’ worden benaderd en op basis van technische en economische eisen worden aangestuurd.

Weerstand

Steeds vaker stuit het omgevingsbeleid op sociale grenzen, en niet alleen door het NIMBY-effect [3]. Weerstand in ruimtelijke planvormingsprocessen wordt gevoed wanneer participatie als gebrekkig wordt ervaren of als vanuit blauwdrukken wordt gedacht. Tel daar de impact bij op van een gebrek aan coherentie en consistentie in rijks- en provinciaal beleid bij op. En een groeiend algemeen wantrouwen in 'de overheid', aangewakkerd door 'Groningen', de Toeslagenaffaire en de coronapandemie. Kortom, de weerstand groeit om te participeren in ruimtelijke opgaven.

Achter deze 'sociale grenzen' liggen structurele oorzaken die maken dat die nieuwe ruimtelijke opgaven als complexe problemen moeten worden benaderd. Kenmerken hiervan zijn:

• De uiteenlopende schaalniveaus waarop opgaven spelen. Dit leidt ertoe dat verschillende actoren betrokken moeten worden bij de probleem- en oplossingsformulering;
• De betrokken actoren hebben verschillende perspectieven op de probleemoplossing door uiteenlopende belangen en waardeoriëntaties;
• Er zijn uiteenlopende onzekerheden die niet eenvoudig zijn weg te nemen door extra onderzoek;
• De betrokken partijen overschatten hun eigen invloed op het vraagstuk.

Voorbeelden

Deze oorzaken verminderen de ‘stuurbaarheid’ door bevoegde gezagen, dit terwijl de transformaties in de leefomgeving wel gerealiseerd moeten worden. Enkele voorbeelden: Het ministerie van LVVN is verantwoordelijk voor de implementatie van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn door het vaststellen van de beleidskaders, de beschermde soorten en de aanwijzing van Natura2000-gebieden. De provincies moeten zorgdragen voor het herstel en behoud van de leefgebieden en beschermde soorten middels vergunningverlening en handhaving. De waterschappen dragen zorg voor de watergangen in deze gebieden. Maar uiteindelijk realiseren de gemeenten (in grote lijnen) de inrichting van het ruimtelijke domein. De natuuropgave is hierbij slechts één van de vele belangen die een plek moeten krijgen in de beperkte ruimte. Dezelfde afstand tussen beleidsbepalende overheden en uitvoerende overheden zien we ook terug in het waterbeheer. Bij gemeenten ontbreekt vaak het budget en de kennis over de juiste uitvoering van de regels, terwijl beleidsmakers vaak geen voeling hebben met de praktijk, met alle gevolgen van dien.

Juist in het ruimtelijke domein hangen opgaven met elkaar samen, en komt regelgeving en beleid vanuit de verschillende ministeries bij elkaar op manieren die niet altijd voorzien zijn. Zo kennen water, bodem en lucht elk hun eigen normstellingen en kwaliteits-, beschermings-, duurzaamheids-, economische- en klimaatadaptatiedoelstellingen. De omgevingswet daarentegen, is gebiedsgericht en bundelt de normstellingen maar integreert de specifieke normstellingen niet in een integraal beoordelingskader.

Bestuurlijke drukte maar geen wezenlijk resultaat

Het Huis van Thorbecke was niet bedoeld voor het type problemen waar we vandaag mee worstelen. Doordat bij complexe problemen meerdere sectoren betrokken zijn, zorgen beleidskeuzes uit aanpalende departementen en ministeries vaak voor onverwachte beleidsdoorwerkingen, zoals extra bestuurlijke drukte en (persistente) parallelle overlegstructuren die geen wezenlijk resultaat ‘op de grond’ weten te realiseren. Tegelijk valt door capaciteitstekort afstemming met de andere bestuurslagen bij drukte als eerste af. Maar complexiteit is geen reden voor apathie.

Zolang de complexiteit van de ruimtelijke opgaven niet wordt onderkend, blijft het onduidelijk waar de beslissingsbevoegdheid ligt (of zou moeten liggen). Daardoor raakt de doorzettingsmacht verder beperkt en zijn ‘maatwerkoplossingen’ niet meer te implementeren. Zie ook de Kaderrichtlijn Water [4].

Keuzes maken

Realisatiekracht vraagt van bestuurders vooraleerst om:

1. een duidelijke visie;
2. het publiekelijk erkennen van de complexiteit en de waardengelaagdheid van de opgaven;
3. de bereidheid om het gesprek aan te gaan met gesprekpartners buiten de eigen kring;
4. het lef om keuzes te maken.

Zo wordt het draagvlak sterker en kunnen we tot betere oplossingen komen.

[1] Sindsdien zijn taken en bevoegdheden meerdere keren gewijzigd.
[2] De waterschappen vormen geen aparte bestuurslaag.
[3] NIMBY: Not in My Backyard
[4] Lees ook 'Wie neemt de verantwoordelijkheid voor scherpe keuzes?