Regionale samenwerking blijft ‘gemankeerd’

Onderzoek de legitimiteit, effectiviteit en doelmatigheid van regionale samenwerkingsverbanden. Dat was de opdracht aan Klaartje Peters, bijzonder hoogleraar Lokaal en regionaal bestuur en daarnaast zelfstandig onderzoeker en publicist. ‘Het kan nooit perfect worden.’

Motie

Een met algemene stemmen aangenomen motie van SP-Kamerlid Renske Leijten was de aanleiding voor het onderzoek van Peters dat zij uitvoerde met vakgenoten Rob de Greef, Marcel Boogers en Geerten Boogaard. Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen diende Leijten een motie in die opriep tot het doen van wetenschappelijk onderzoek naar regionale regelingen. Achtergrond was de constatering dat de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen veel te wensen overlaat. Ook stelt de motie vast dat het ontstaan van een extra bestuurslaag van gemeentelijke regelingen leidt tot een dubbel democratisch tekort. Effectiviteit, legitimiteit en doelmatigheid van regionaal samenwerken was nooit onderzocht, dus dat werd de hoogste tijd.

Angst

Peters cs. willen met hun rapport ‘Regionale samenwerking en gemeenteraden’ inzichtelijk maken welk wetenschappelijk onderzoek er al gedaan is en ‘witte vlekken’ erin aanwijzen. De analyse laat één rode draad zien: de keuze van de wetgever was steeds om samenwerking te organiseren als verlengd lokaal bestuur. Een zelfstandige en volwaardig democratisch gelegitimeerde regionale bestuurslaag is nooit de bedoeling geweest. Eerdere (mislukte) discussies over herinrichting van het binnenlands bestuur lagen aan die keuze ten grondslag. En de angst voor een vierde bestuurslaag, beaamt Peters. ‘Eigenlijk is een vierde bestuurslaag met een eigen democratische legitimatie nooit serieus overwogen.’

Wat is het grootste bezwaar tegen een extra bestuurslaag?

‘Er zijn allerlei regionale opgaven op verschillende schaalniveaus tussen de gemeente en provincie in, dus je krijgt nooit het perfecte niveau dat alles is afgedekt. En er komt weer een verkiezing bij, waar waarschijnlijk weinig animo voor is. Daarmee verdun je de interesse van kiezers in verkiezingen.’

Jullie schrijven dat het gevolg van deze keuze is dat men in de wetgevingspraktijk steeds op zoek moest naar een verlengd lokaal bestuur dat democratisch legitiem is. Hoe ging dat in zijn werk?

‘Die zoektocht is geschraagd door de Wet gemeenschappelijke regelingen. Het gaat om vrijwillige samenwerking en om verplichte samenwerkingsverbanden, zoals de veiligheidsregio’s, ggd’en en omgevingsdiensten. Je wilt het inrichten zo goed mogelijk doen, met democratische legitimiteit, en zo kwam men altijd uit op verlengd lokaal bestuur. In de loop van de tijd zijn de bevoegdheden van gemeenteraden steeds verder uitgebreid om die legitimatie op te schroeven. Maar er zit een grens aan wat een Wgr aan democratische legitimatie kan bieden. Democratische legitimatie op het niveau van regionale samenwerking is altijd gemankeerd. In onze slotbeschouwing schrijven we dat het misschien goed is om dat meer te erkennen en zo ook de druk bij raadsleden weg te nemen dat ze tekortschieten. Dat ze hun onmacht aan zichzelf te wijten hebben is een iets te gemakkelijk verwijt. Het kan nooit perfect worden.’

Zonneklaar is dat veel raadsleden onvoldoende grip op regionale samenwerking ervaren. Waar blijkt dat uit?

‘Onder meer uit de tweejaarlijkse survey van de Nederlandse Vereniging van Raadsleden. In 2014 werd deze stelling voor het eerst voorgelegd: het grote aantal regionale samenwerkingen is een bedreiging voor de lokale democratie. Maar liefst twee derde van de raadsleden was het er mee eens of zeer mee eens. Ik vond het wat sterk geformuleerd, maar het werd dus wel degelijk breed zo gevoeld. Of het echt een bedreiging is, hangt af van de vraag hoe je kijkt naar de staat van de lokale democratie. Het gevoel van onmacht is structureel. Raadsleden komen er onvoldoende aan te pas en dat blijft zo. Wij vieren zijn al lang actief in de wereld van de lokale democratie en zien hetzelfde: er is veel geprobeerd aan te doen, zoals raadsleden trainen en informeren, en dat moet ook, want er komen steeds nieuwe raadsleden, maar het zal nooit genoeg zijn. Je lost het probleem nooit op.’

Toch is het onduidelijk of raadsleden hun werk daardoor minder goed kunnen doen.

‘Ja, dat is blijkbaar moeilijk te onderzoeken, want die vraag wordt nooit beantwoord: wat is goede aansturing en controle? Wat gaat goed en wat niet? En waarom dan niet? Rekenkamers proberen dat regelmatig te onderzoeken, maar komen zelden verder dan meningen optekenen. Dat begrijp ik ook. Het is moeilijk om objectief te onderzoeken wat goede kaderstelling en controle is. Dat geldt ook voor de kwaliteit van bestuur. Wat is een goed bestuurde gemeente? We hebben jarenlang bestuurskrachtonderzoek bij gemeenten gezien, een poging om te meten of een gemeente goed wordt bestuurd. De hoop was dat we tot maatstaven of normen konden komen om te bepalen wanneer een gemeente te klein is en herindeling nodig is. Dat bestuurskrachtonderzoek kende negen criteria om te turven, maar we kwamen er niet uit. Uiteindelijk is de vraag naar goed bestuur natuurlijk een politieke vraag.’

Gemeenteraden en raadsleden gebruiken niet alle beschikbare instrumenten en middelen bij de kaderstelling en controle op regionale samenwerking, blijkt ook. Waarom niet?

‘Een deel van het onderzoek dat wij hebben verzameld stelt: zijn de mogelijkheden om invloed te hebben voldoende, dan is het goed gesteld met de democratische legitimatie. Dat wringt natuurlijk met de door raadsleden ervaren onmacht. Eigenlijk wil je iets kunnen zeggen over daadwerkelijk gebruik van die mogelijkheden en  het effect ervan. Dan stuit je op een methodologisch probleem: wat is goede controle? Is het genoeg als raadsleden maandelijks over een samenwerkingsverband praten, of blijkt goede controle uit een verandering in beleid? Feit is dat er meer instrumenten beschikbaar zijn dan er worden gebruikt. Sommige mensen vinden dat raadsleden meer hun best moeten doen en betere ondersteuning moeten krijgen. Wij zeggen: die ondersteuning is zeker nodig, maar er zijn ook andere barrières. Je kunt het probleem niet alleen bij hen neerleggen.’

Welke instrumenten gebruiken raadsleden niet?

‘Ze dienen weinig zienswijzen in, stellen weinig vragen aan de portefeuillehouder in de raad en bijten zelden of nooit door om de kwaliteit van de p&c-stukken van gemeenschappelijke regelingen te verbeteren. Uit rekenkameronderzoek is gebleken dat die kwaliteit vrij bedroevend is. Volgens de systematiek van het verlengd lokaal bestuur moeten portefeuillehouders dan in het algemeen bestuur van de GR zeggen dat de stukken niet goed genoeg zijn en beter moeten. De directeur van de GR moet daar vervolgens in gaan investeren. Maar om die verantwoordingssystematiek te laten functioneren, moeten gemeenteraden hun portefeuillehouder voortdurend bij de les houden. Dat blijkt in de praktijk toch heel lastig. Rekenkamers en griffiers doen al jaren hun best om raadsleden te stimuleren om daar meer op aan te dringen.’

Volgens een (groot) deel van de literatuur is de geringe betrokkenheid van raadsleden de kern van het probleem, en ook het handvat voor de oplossing. Maar jullie zien dat dus anders.

‘Wij zien dat die aanname in veel onderzoeken zit en onze opdracht was om de literatuur te overzien, maar in de slotbeschouwing reflecteren we op de onderzoeksresultaten. Veel van die onderzoeken zien het vergroten van betrokkenheid als sleutel tot verbetering. Wij zeggen: als je decennialang constateert dat die betrokkenheid niet goed genoeg is, dan is eigenlijk de conclusie dat er iets anders in de weg zit. En dan is het vergroten van kennis en betrokkenheid van raadsleden door bijvoorbeeld weer een programma als Democratie in Actie niet genoeg. Dan komt het dus niet goed. Die gedachte heeft bij veel mensen in het lokaal bestuur nog niet postgevat.’

Het ongemak rond democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden is niet de schuld van raadsleden, zegt Geerten Boogaard in zijn column. Er moet een afweging zijn tussen voor- en nadelen van verlengd lokaal bestuur, vindt hij. Eens?

‘Ja. De minister van BZK stelt in haar recente Kamerbrief terecht dat een groot deel van de literatuur de oorzaak bij raadsleden ziet, maar wij zetten een stap verder. Als je het niet kunt oplossen met betere ondersteuning van raadsleden, dan is het blijkbaar inherent aan verlengd lokaal bestuur. We zijn met zijn allen niet bereid om daaraan te sleutelen, want het is een breed gedeelde overtuiging in Den Haag dat we niet zitten te wachten op een vierde bestuurslaag. En dus zitten we klem.’

De vraag is of het gebrek aan democratische legitimiteit als probleem moet worden beschouwd, stellen jullie. Maar is bijvoorbeeld die dubbele pet van wethouders dan geen probleem?

‘Jazeker, die dubbele pet is ook een aspect van democratische legitimatie. Of onmachtige raadsleden een probleem zijn, hangt mede af van de vraag of je vindt dat de gemeenteraad ook in de praktijk van regionaal bestuur het hoogste orgaan moet zijn. Je kunt namelijk ook vinden dat bestuurders een mandaat hebben en besluitvorming al ingewikkeld genoeg is met al die compromissen, terwijl er urgente opgaven liggen. “Gemeenteraden komen er onvoldoende aan te pas en dat is spijtig, maar een ondergeschikt probleem. We hebben het formeel zo goed mogelijk geregeld met de laatste wijziging van de Wgr en dat ze het dan niet goed gebruiken, daar moeten ze aan werken. Verder hebben we grote problemen op te lossen. Die trein moet blijven rijden.” Ik kan dat wel begrijpen.’

Een betere verantwoording is toch ook mogelijk?

‘Controle en verantwoording zijn twee kanten van dezelfde medaille. De samenwerkingsverbanden en verantwoordelijke bestuurders moeten zich goed verantwoorden. Maar als je als gemeenteraad de gemeenschappelijke regeling laat wegkomen met bedroevende jaarstukken, waarin je niet ziet wat er van doelen terecht is gekomen, dan oefen je je controlerende rol niet goed uit. Goede verantwoording door samenwerkingsverbanden is ook een worsteling voor wethouders en bestuurders. Dat vraagt van hen ook een extra inspanning. Soms vragen ze er misschien wel naar in vergaderingen van het algemeen bestuur, maar dan gaan ze weer terug naar hun eigen gemeente en zijn ze druk met andere zaken. Wat raden kan helpen is een regionale griffiersfunctie, want griffiers hebben vaak onvoldoende capaciteit om de raden hierin te ondersteunen. En het kost veel tijd en energie. In Rivierenland hebben ze met financiering van Democratie in Actie ondersteuning van de regionale griffierskring ingehuurd. Je kunt dat er niet even bij doen, maar dat is wel een manier om de raden te helpen hun controlerende rol te versterken.’

In de Drechtraad is het beproefd, maar het organiseren van een directe regionale democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden is volgens velen niet wenselijk. Waarom niet?

‘Werkte de Drechtraad goed? In een boekje bij het afscheid van de Drechtraad zie je dat veel betrokkenen er fundamenteel verschillend over denken. Veel bestuurders van de huidige generatie noemen het een verantwoordingscircus en vinden het niet te doen. Dat is ook waar. Er was veel stroperigheid, veel overleggen en langere besluitvorming. Er werd ook veel gemopperd door de gemeenteraden van de kleinere gemeenten dat zij onvoldoende te zeggen hadden. Maar volgens de Dordtse oud-burgemeesters Bandell en Brok werkte het juist heel goed. Ja, het kostte veel tijd en energie, maar het was een geweldige manier om de democratische legitimatie van de Drechtstedensamenwerking te vergroten. Kortom: waar ligt je prioriteit? Wat is je norm? Wil je die legitimiteit ook op regionale schaal organiseren? Is dat zoveel waard? Die vraag is moeilijk te beantwoorden.’

Burgers

Het is niet mogelijk om algemene uitspraken te doen over de effectiviteit en doelmatigheid van regionale samenwerking, en vaak ook niet als het gaat om specifieke samenwerkingsverbanden, concluderen de onderzoekers. En burgers komen er in de praktijk zelden aan te pas. Volgens Peters is dat laatste een afgeleid probleem van het probleem in de gemeenteraad. ‘Het is moeilijk die relatie levendig te houden. De GR is minder tastbaar en begrijpelijk. Dat is al zo voor raadsleden, laat staan voor burgers. Waar gaat het over? Wie beslist er eigenlijk? Dat is voor buitenstaanders eigenlijk niet te overzien.’

Openbaar

De meeste mensen weten niet eens dat de GR-vergaderingen openbaar zijn. Peters memoreert een student die voor zijn scriptieonderzoek een GR-vergadering wilde bijwonen, maar dat niet mocht. Na protest bleek dat dit inderdaad is toegestaan. Verder blijken vergaderingen ook niet online te volgen. ‘Dat zegt wel iets’, vindt Peters. ‘Maar het verschijnsel regionale samenwerking is sowieso ook moeilijk te begrijpen. De wirwar van het regionaal bestuur maakt het te complex voor de meeste burgers en raadsleden. Waar ligt de verantwoordelijkheid? Waar kun je invloed uitoefenen?’

Is de onvrede over de regionale samenwerking niet ook een reflectie van de onvrede over het functioneren van de raad, roepen jullie op als vraag. Is dat zo?

‘Die gedachte trof ons. Ook de kritiek van bestuurders op raadsleden in regionale samenwerking klonk ons bekend in de oren: teveel details, weinig hoofdlijnen en het is moeilijk om ze ervoor te interesseren. Dat tekenen we ook in meer algemene zin op bij bestuurders over raadsleden en bij raadsleden over elkaar en over hun eigen functioneren. Dat roept de vraag op: misschien zoeken we een oplossing in de relatie tussen raadsleden en samenwerkingsverbanden, terwijl er een algemener probleem is van onmacht. Daarover verschillen de meningen, denk ik. Ik ben vrij somber over of gemeenteraden genoeg positie hebben en het wel goed gaat, maar sommige vakgenoten en bestuurders vinden mij te somber. Of het goed gaat met de positie van gemeenteraden is ook weer afhankelijk van de vraag: wat is de norm? Wie bepaalt de norm wat een goed functionerende raad is? Daar wordt verschillend over gedacht. Een gemeenteraad als raad van toezicht is een ander model dan een raad als het hoogste orgaan. Veel betrokkenen in het lokaal bestuur, zoals bestuurders, ambtenaren en maatschappelijke organisaties, zouden het prima vinden als de raad op enige afstand als een raad van toezicht zou functioneren.’