Decentraal bestuur moet sterker worden

‘Een realistische overheid belooft niet meer dan ze waar kan maken’, schijft minister Hanke Bruins Slot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in haar Kamerbrief van twaalf kantjes over haar Actieagenda Sterk Bestuur. Ze voegt daar meteen aan toe: ‘Met alle uitdagingen die er op dit moment zijn wordt dat er niet eenvoudiger op.’

Sterk bestuur

Het kabinet wil de verbinding met de samenleving herstellen en een betrouwbare overheid zijn. Dat moet een overheid die dienstbaar, responsief en dus realistisch is. ‘Responsief’ betekent goed luisteren naar wat er leeft en signalen uit de uitvoering tijdig bij beleidsmakers krijgen. ‘Dienstbaar’ betekent ook kijken hoe het handelen van de overheid eigenlijk uitpakt voor mensen. Bruins Slot wil werken aan ‘sterk bestuur’ en reikt daarvoor een aantal instrumenten aan die overheden vooral ook moeten toepassen. Het gaat om een update van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen, via een beleidskader taken aan medeoverheden toedelen, zorgdragen voor een goede uitvoerbaarheid van taken met een uitvoerbaarheidstoets decentrale overheden (UDO) en het medeondertekenen van voorstellen die medeoverheden raken. De grote uitdagingen die ons land kent worden steeds vaker ‘tussen de bestuurslagen in’ aangepakt. Maar: slagkracht mag niet ten koste gaan van democratische legitimiteit.

Uitvoerbaarheid

‘Goede interbestuurlijke samenwerking en samenwerking met maatschappelijke partners en inwoners zijn een randvoorwaarde om resultaten te boeken’, aldus de minister. Om goede resultaten te kunnen boeken moet de overheid ook aandacht hebben voor uitvoerbaarheid van het beleid. In de brief richt Bruins Slot zich op beleid dat een beroep doet op medeoverheden. De grootste winst is volgens de minister te behalen door aan het begin van elk beleidsvoornemen beter te doordenken ‘wat we willen bereiken, wie daarin welke bijdrage levert, hoe we daarbij samenwerken, welke middelen nodig zijn en wie de regie neemt als dat nodig is’. ‘En, heel belangrijk, wat wij doen als wij vaststellen dat er meer nodig is om de gezamenlijke inzet tot resultaten te laten leiden.’

Onbalans

Na de decentralisaties is gebleken dat de bestuurlijke en financiële verhoudingen niet goed op elkaar aansluiten wat ten koste gaat van de uitvoerbaarheid en de samenwerking, constateert de minister. ‘De onbalans zet ook de eigenstandige positie van gemeenten en provincies onder druk, door een toenemende vraag om oplossingen regionaal te vinden.’ Regionale samenwerking is geen nieuw fenomeen, vervolgt ze, verwijzend naar verschillende adviesorganen die aandacht vroegen voor deze bestuurlijke tussenvorm. Ze gaf opdracht tot onderzoek naar democratische legitimiteit van regionale samenwerking. Daaruit blijkt onder meer dat gemeenteraden niet alle instrumenten en middelen gebruiken bij de kaderstelling en controle op regionale samenwerking.

Bestuursakkoorden

Gebrek aan tijd en ondersteuning speelt hierbij een rol. Ze is ervan overtuigd dat de geringe betrokkenheid van raadsleden de kern van het probleem is. Maar ook het handvat voor de oplossing. Ze wil dat ontbrekende kennis worden aangevuld en bij de keuze voor samenwerking in goed onderling overleg met de gemeenteraad vorm wordt gegeven aan hun betrokkenheid.’ In het eerste kwartaal van dit jaar volgt een brief over versterking van het decentrale bestuur. De minister signaleert alvast dat samenwerking tussen rijk en decentrale overheden steeds vaker plaatsvindt in de vorm van bestuursakkoorden. ‘Deze nieuwe samenwerkingsrelaties passen nog niet goed in ons bestuurlijk en financieel stelsel (…).’

Urgentie

Ze stelt vast dat door deze ontwikkelingen het openbaar bestuur ‘niet als vanzelfsprekend de resultaten boekt die inwoners verwachten’ en dat dit wordt versterkt door de krappe arbeidsmarkt. Maar de minister ervaart ook ‘een breed gedeelde wil’ om samen werk te maken van het versterken van het bestuur met de grote maatschappelijke opgaven als vertrekpunt. ‘Iedereen voelt de urgentie en beseft dat we elkaar meer dan ooit nodig hebben.’ De opgave om het bestuur te versterken ziet zij als ‘een opgave op zichzelf’. ‘Vertrouwen kan weer toenemen als de overheid een betere balans hanteert tussen publieke waarden als doelmatigheid en doeltreffendheid en waarden als rechtvaardigheid, democratische legitimatie en responsiviteit bij de ontwikkeling van beleid.’

Werkende weg

De gemene deler van alle adviezen is volgens Bruins Slot dat overheden meer samen moeten optrekken om beleid te maken dat uitvoerbaar is en zij steeds moeten kijken hoe dat beter kan. Ze wil investeren in samenwerking binnen het rijk en samenwerking tussen rijk en medeoverheden, zorgen dat er betere handvatten komen om decentralisaties goed vorm te geven, zodat taken uitvoerbaar zijn, en bijdragen aan sterkere decentrale overheden. Daarvoor willen overheden geen ‘basisbestuursakkoord’ sluiten, maar ‘werkende weg’ aan de slag gaan: van denken naar doen.

Rode draden

Ze onderscheidt voor haar Actieagenda Sterk Bestuur vier samenhangende rode draden: investeren in de onderlinge samenwerking, zorgen voor een passende verdeling van taken en bevoegdheden, zorgen voor balans tussen ambities, taken, middelen en uitvoering en tot slot: zorgen voor goede ondersteuning van provincies, gemeenten en waterschappen. Uitgangspunt voor de samenwerking is ‘je draagt bij waar je nodig bent’. Als leidraad voor de samenwerking en de omgangsvormen ziet Bruins Slot de geactualiseerde Code Interbestuurlijke Verhoudingen.

Platform

Uit een evaluatie van de Regio Deals haalt ze ‘meer directe vormen van betrokkenheid van inwoners’ voor het versterken van de regionale samenwerking. Verder zal ze ‘breder’ het gesprek aangaan over nieuwe manieren van samenwerken. Dat wil ze ‘gebiedsgericht’ doen. En er moet meer duurzame feedback komen tussen lokale, regionale en landelijke partners, om beleid en de uitvoering ervan te versterken. Een belangrijk middel daarvoor is het samen met gemeenten en de VNG in te richten Samenwerkingsplatform Sociaal Domein.

Geen blauwdruk

Het ‘Huis van Thorbecke’ moet weer meer centraal staan bij de taaktoedeling aan de verschillende bestuurslagen en de bestuursorganen daarbinnen, zodat duidelijk is waar verantwoordelijkheden en bevoegdheden liggen en waarom voor één van de bestuurslagen is gekozen, aldus de minister. Die structuur ervan is goed, maar moet ‘veel beter worden benut’. De minister wil geen nieuwe bestuurlijke blauwdruk voor bovengemeentelijke samenwerking. Ze maakt liever gebruik van ‘taakdifferentiatie’. Verder moet een beleidskader meer duidelijkheid geven over het beleggen van taken bij het decentraal bestuur met bepaalde criteria voor taaktoedeling. Bij nieuwe taaktoedelingen denkt ze aan ‘gedeconcentreerde rijksdiensten’ in plaats van verplichte bovengemeentelijke samenwerking wanneer gemeenten een taak niet zelf kunnen uitvoeren en de taak ‘beperkt beleidsvrij’ is.

Medeondertekenen

Om te zorgen voor balans tussen ambities, taken, middelen en uitvoering wil de minister vroegtijdig betrokken zijn bij vorming van beleid dat medeoverheden raakt. Er moet een zorgvuldige afweging zijn van wat er nodig is om een nieuwe taak uitvoerbaar te maken en daarvoor moet dan ook de samenhang met bestaande taken en bevoegdheden worden gewogen. Ze gaat dergelijk beleid ook medeondertekenen als afgeweken wordt van de uitgangspunten bij decentralisaties (zoals verplichte bovengemeentelijke samenwerking) of als taken grote impact hebben op de decentrale overheden.

Uitvoerbaarheidstoets

Verder komt er een uitvoerbaarheidstoets decentrale overheden (UDO). In onderling overleg en al naar gelang de omvang en belang van de taak kijkt men naar de omvang en inrichting van het proces. De UDO en de bijdrage van BZK moeten vakdepartementen faciliteren bij het uitwerken van hun opgaven. BZK adviseert en helpt bij de juiste toepassing en bij de naleving van wet- en regelgeving voor decentrale overheden vanuit het normenkader interbestuurlijke verhoudingen. ‘Ik ben met de Raad van State van mening dat een permanent en generiek mechanisme van geschillenbeslechting niet bijdraagt aan het oplossen van de oorzaken van bestaande (financiële) spanningen.’ De minister heeft de Raad van State wel gevraagd te adviseren over mogelijk handelingsperspectieven bij onverwachte ontwikkelingen.

Verlagen werkdruk

Tot slot wil Bruins Slot goede ondersteuning van decentrale volksvertegenwoordigingen. Daarover is ze in gesprek met de beroeps- en belangenverenigingen. Ze wil van hen weten welke acties en maatregelen nodig en/of wenselijk zijn ter versterking van het decentraal bestuur en van decentrale volksvertegenwoordigingen. Het gaat dan onder meer om versterken van de ondersteuning, zoals scholing en ondersteuning door rekenkamers en griffiers, maar ook om het verlagen van werkdruk van raads- en statenleden en het bevorderen van de aantrekkelijkheid van de politieke ambten. Ze zal de Tweede Kamer later in dit kwartaal nader informeren over de invulling van de Actieagenda.