‘Europa springplank voor lokaal bestuur’

Binnenlands Bestuur besteedt in een drieluik aandacht aan wat Europa voor het lokaal bestuur betekent of zou kunnen betekenen. Er is kritiek. Zo kost het binnenhalen van Europese subsidies gemeenten, provincies en waterschappen soms meer geld dan dat het ze oplevert. Sommige overheden haken om die reden af. Zonde, want volgens directeur Fenna Beekmans van kenniscentrum Europa decentraal kun je creatief omgaan met Europese regels, zonder ze te overtreden. Kansen liggen er volop in Brussel. Niemand die dat beter kan weten dan Tom de Bruijn, tien jaar lang Permanent Vertegenwoordiger voor Nederland in Brussel. Hij trapt af.

Als Alice in Wonderland, zo stapte de gemiddelde lokale bestuurder tien jaar geleden rond door de indrukwekkende gebouwen van Europa in Brussel. Tom de Bruijn zag ze voorbij trekken. ’Intussen weten de meesten heel goed wat ze komen doen, waar ze moeten zijn en vooral ook bij wie’, zegt de voormalig Permanent Vertegenwoordiger voor Nederland. 

Tom de Bruijn (Eindhoven, 1948) zegt het met stelligheid in zijn ruime en lichte werkkamer aan de Kneuterdijk in, inderdaad, Den Haag. Vorig jaar verruilde hij zijn betrekking als buitengewoon en gevolmachtigd ambassadeur in Brussel voor die van staatsraad in de Hofstad. Vanwege zijn kennis over alles wat met Europa te maken heeft, werd hij dit jaar ook benoemd tot voorzitter van Europa decentraal. Dat kenniscentrum voor Europees recht en beleid voor gemeenten, provincies en waterschappen viert volgende maand haar tienjarig bestaan.

Die periode valt nagenoeg samen met de tijd dat De Bruijn in Brussel was gestationeerd als belangrijkste onderhandelaar voor Nederland. ‘Voor de Nederlandse regering’, preciseert hij.

Met De Bruijn blikken we terug, maar vooral ook vooruit naar wat er voor de decentrale overheden aan regels en beleid aan zit te komen uit Brussel. En dat is, als we hem moeten geloven, enorm veel. Daarover later meer. Eerst maar eens terug naar zijn eerste jaren in de Europese hoofdstad. Het was de tijd, zegt hij, dat veel, zo niet alle lijntjes van Brussel met de lidstaten via de hoofdsteden, de regeringen, liepen. ‘Dat was heel lang de enige relatie.’ Zo liep ook de Nederlandse invloed op Brussel alleen via het rijk.

In de afgelopen tien jaar is dat volgens De Bruijn sterk veranderd. Dat had onder andere te maken met een verandering in het denken van de Europese Commissie. ‘Die was voorheen erg gefocust op de hoofdsteden. Door schade en schande wijs geworden, is in de loop der jaren vanuit de Commissie meer en meer rechtstreeks contact met lokale overheden gezocht. Bijvoorbeeld door middel van brede consultaties.

Decentrale overheden wordt dan nadrukkelijk gevraagd wat ze willen, op het vlak van bijvoorbeeld aanbestedingen en privacywetgeving. Dat is een cultuuromslag geweest in Brussel, ontstaan na de kritiek dat te veel vanuit een ivoren toren werd gehandeld. De tijd dat Brussel wetgeving uitstortte over Europa is totaal voorbij. Er is veel meer ruimte voor beïnvloeding via consultaties, internet, regiobezoeken of rechtstreeks.’

Omslag
Geleidelijk aan werd duidelijk dat Brusselse regelgeving steeds vaker decentrale overheden ging raken, alleen al omdat het gemeenten en provincies zijn die de regels moeten uitvoeren of er rekening mee moeten houden. Met Brussel is ook de rijksoverheid de afgelopen jaren in toenemende mate de decentrale overheden gaan betrekken bij belangrijke onderwerpen die op de Brusselse agenda staan. Dat gebeurt via zogeheten interbestuurlijke onderhandelingsteams. De omslag?

‘Milieuterrein’, klinkt het resoluut. Europees beleid op dat vlak bleek de lokale overheden vol te raken, zonder dat daarop was geanticipeerd. Toen begonnen de decentrale overheden zich te roeren, onder meer via de koepelorganisaties IPO en VNG. Sindsdien hebben ze via de coördinatorencommissie inspraak in de overlegagenda van de ministeries. ‘Ze willen een vaste positie in dat overleg, maar zover wil het rijk niet gaan. Dus loopt het nog via Binnenlandse Zaken. Dat ministerie neemt hun inzichten mee. Een rechtstreekse toegang is er niet’, zegt De Bruijn. ‘Nog niet’, vult hij licht grijnzend aan.

Hij ziet deze manier van horen van decentrale overheden als een tussenvorm. ‘Pragmatisch’, zegt hij. Het grote voordeel van het tijdig betrekken van de decentrale overheden bij de beleidsvorming is dat het beleid er zonder meer beter van wordt. ‘Bij wetgeving zit je altijd met het probleem van de handhaafbaarheid. Wie kan daar beter iets over zeggen dan degenen die er als uitvoerders bij betrokken zijn?’

Een groot verschil met tien jaar geleden is ook dat de kennis over Europa bij de decentrale overheden enorm is toegenomen. En daarmee ook de bewustwording dat je als lokaal bestuur ook invloed kan uitoefenen op het proces van totstandkoming van regels en wetten. ‘Het verschilde natuurlijk per stad en provincie, maar tien jaar geleden was Europa voor de meesten nog een blinde vlek. In Duitsland, België, Spanje en Oostenrijk leeft Europa al veel langer op decentraal niveau. Dat heeft met de staatkundige structuur te maken: Nederland is eenheidsstaat, die andere landen zijn federaties waar veel bevoegdheden op deelstaatniveau zijn neergelegd. Daarom waren ze ook veel eerder gewend een rol te spelen in Brussel.’

‘Maar, als gezegd, hier is men bezig de kennisachterstand in te lopen. Daarin is een belangrijke rol weggelegd voor Europa decentraal. Dat instituut heeft de afgelopen jaren de kennis over Europa buitengewoon goed toegankelijk gemaakt. Ja, dat merkte ik als PV in Brussel heel goed. Eerst liep alles vanuit Nederland via het rijk, maar steeds meer decentrale overheden gingen proberen Brussel rechtstreeks te beïnvloeden. Ik merkte dat ze steeds beter beslagen ten ijs kwamen en niet meer als Alice in Wonderland rondkeken.’

Assertieve bestuurders
Prachtig, maar het levert voor de PV niet altijd gemakkelijke situaties op. Hij zit er voor en namens de Nederlandse regering. Dat was nooit echt een probleem, want het rijk had van oudsher een monopoliepositie. Maar als er dan opeens assertieve lokale bestuurders aan je bureau staan, met hun eigen belangen, dan wordt het voor de PV gecompliceerd.

‘Zolang het niet in strijd was met het rijksbelang, probeerde ik ze zo goed mogelijk te helpen. Maar die belangen lopen niet altijd parallel. Bijvoorbeeld niet bij het meerjarig financieel kader, zeg maar de meerjarenbegroting van Europa voor zeven jaar. Nederland, het rijk dus, stelde zich op het standpunt dat Europees geld alleen nog naar arme regio’s in arme landen moest. Doel was om de Nederlandse afdracht aan Brussel op die manier naar beneden te brengen. Maar het automatische gevolg is dat er dus ook minder geld vanuit Brussel naar de Nederlandse provincies en regio’s vloeit. Dat heeft directe gevolgen voor de aanpak van bijvoorbeeld achterstandswijken in Rotterdam, want het werven van fondsen wordt aanzienlijk moeilijker.’

Botsende belangen
Bij botsende belangen, konden de decentrale overheden niet bij De Bruijn terecht en moesten ze zich tot anderen wenden om invloed uit te oefenen op de totstandkoming van Europees beleid. ‘Bijvoorbeeld bij de Europese Commissie. Het is wel minder effectief – het best kun je samen optrekken – maar toch doen ze het, want ze weten steeds beter de weg te vinden in Brussel. Dat geldt voor de individuele gemeenten als Eindhoven, Rotterdam en Enschede, maar ook voor provincies als Brabant en stedelijke samenwerkingsverbanden als de G4 en de B5.’

Er is volgens De Bruijn nog een andere reden dat de relatie tussen decentrale overheden en Brussel directer wordt. Waar het Europese economisch beleid vroeger via de hoofdsteden liep, is het steeds meer gericht op structuurverbeteringen in de regio’s. Regio’s die zich willen specialiseren – denk bijvoorbeeld aan Brainport Eindhoven – kunnen dat met steun van Brussel verwezenlijken. Brussel zoekt de rechtstreekse dialoog met die gebieden, dat wil zeggen buiten de hoofdsteden om.’

Die trend zal volgens De Bruijn doorzetten. Europa wordt belangrijker voor iedereen en op meer terreinen. Dat gold al voor economie en milieu, maar daar komen de terreinen binnenlandse zaken en justitie bij. De Bruijn: ‘Neem die kwestie van de vingerafdrukken in paspoorten. Daar krijgen gemeenten ook mee te maken. Bijvoorbeeld wat ze moeten doen als iemand weigert zijn vingerafdruk te geven.’

Niet alleen op het gebied van veiligheid, politie en rechterlijke macht komt er steeds meer Europese samenwerking op basis van Europese regels, dat geldt ook voor de overheidsfinanciën. Op dat vlak staat een verdere doorwerking van de Monetaire Unie voor de deur, met een grotere zeggenschap van Europa over de begrotingsregels. Daarin wordt gezamenlijk afgesproken hoe groot het tekort en hoe hoog de schuld mag zijn.

‘Via de Wet houdbare overheidsfinanciën heeft dat een directe impact op decentrale overheden. Die Wet Hof is een perfect voorbeeld hoe het ingrijpt. Hoe die wet in te vullen, daar moeten in open samenwerking tussen rijk en decentrale overheden goede afspraken over komen.’

De grote uitdaging voor decentrale overheden is volgens Tom de Bruijn hoe met die groeiende Europese invloed om te gaan. ‘Het begint met kennis’, zegt hij. ‘Verder zal men zich als gemeente, provincie en waterschap beter moeten gaan organiseren, waarbij Europa steeds meer een integraal onderdeel moet zijn van het beleid. Europa moet binnen de structuur van de organisatie worden ingepast. Hoe en op welke manier, dat moet je als decentrale overheid zelf uitmaken.

Maar doe het! Je bent er niet door een mannetje of vrouwtje in Brussel neer te zetten, dat daar de kat uit de boom kijkt. Dan krijg je meewarige reacties als “daar heb je die weer met dat koffertje.’’ Je moet wel je voelhoorns in Brussel hebben, maar tegelijk Europa in de structuur van je organisatie een plaats geven. Als het niet geïntegreerd is, werkt het niet.’

Voorbeeld
De manier waarop de ministeries het hebben georganiseerd, wil De Bruijn graag als voorbeeld stellen. Jarenlang was er discussie vanuit de departementen hoe dat het beste kon. Op een gegeven moment had vrijwel ieder departement een aparte afdeling Europa. Tegenwoordig is Europa volgens De Bruijn in al die departementen geïntegreerd in de beleidsdirecties. ‘Maar er zijn ook regio’s die het wat dat betreft al goed voor elkaar hebben. In Brabant bijvoorbeeld, bij Brainport Eindhoven. Daar ligt de focus heel erg op Brussel. Ze hebben er speciale mensen voor aangesteld.’

Met name noemt hij Rob van Gijzel, burgemeester van Eindhoven en Wim van den Donk, commissaris der koningin. De Bruijn: ‘Steeds meer lokale bestuurders zijn zich bewust van de noodzaak daarvan. Burgemeester Van der Laan uit Amsterdam doet het wat dat betreft ook heel goed. Burgemeester Henk Aalderink van Bronckhorst idem dito. Hij is gekozen tot Europeaan van het jaar. Ik bedoel, je hoeft niet per se van een grote stad te zijn om invloed in Brussel uit te oefenen.’

Waar liggen de kansen? ‘Het Europees programma 2020’, zegt hij. ‘Zaak is het nu al scherp te letten waar je als gemeente of regio op moet inschrijven. Dat gaat heel erg snel. Je moet heel goed volgen waar je kansen liggen, wat er gebeurt. Zo biedt de Europese agenda op het terrein van de klimaatverandering goede mogelijkheden.’

‘Rotterdam reageerde daar een paar jaar geleden al perfect op met die plannen voor ondergrondse CO2-opslag. Rotterdam koos heel bewust een doelstelling die aansloot bij Europa om vervolgens met Europese steun een pioniersrol te gaan vervullen. Als organisatie moet je openstaan voor dit soort kansen. Dat het plan sneuvelde omdat de locatie voor die opslag [Barendrecht/red] misschien niet helemaal goed was gekozen, is een tweede. Wat ik wil zeggen, is dat Rotterdam goed op de kansen heeft ingespeeld. Die attitude is de perfecte mentaliteit. Met name door die houding heb je kansen je regio of gemeente in Brussel op de kaart te zetten.’

CV
Tom de Bruijn (Eindhoven, 1948) startte zijn ambtelijke loopbaan in de jaren ’70 bij het ministerie van Buitenlandse Zaken, op de afdeling verdragen en internationale organisaties. Daarna ging hij zich steeds meer met Europa bezighouden. Hij speelde een belangrijke rol achter de schermen bij de totstandkoming van de EU-verdrag van Maastricht (en later dat van Amsterdam).

Na van 1988 tot 1992 eerste secretaris bij de Nederlandse Permanente Vertegenwoordiging in Geneve te zijn geweest, werd hij directeur-generaal Europese Samenwerking op Buitenlandse Zaken. In 2003 werd hij benoemd tot Permanent Vertegenwoordiger (PV) bij de Europese Gemeenschappen in Brussel. Die functie vervulde hij tot 1 juni 2011. Vanaf die tijd is hij staatsraad bij de Raad van State. Vanaf april dit jaar is hij de eerste bestuurder bij Europa decentraal.