Help, de bevolking krimpt

Meer dan de helft van de gemeenten heeft in 2025 minder inwoners dan in 2005. Eén op de vijf gemeenten krijgt over die periode te maken met een dalend aantal huishoudens. Die conclusies kunnen worden getrokken uit de meest recente CBS-prognoses tot 2050. De daling is in sommige gemeenten al ingezet. Vorige week meldde het Centraal Bureau voor de Statistiek dat in 2006 in bijna de helft van de gemeenten het inwonertal was gedaald.

Er is sprake van een ongelijke spreiding. Nu reeds is er sprake van een daling in de meer perifere regio's Zeeland, Limburg, Groningen, Drenthe en het Gooi en de Veluwe in het midden van het land. De grootste relatieve bevolkingsdaling tot 2025 wordt voorzien in Wognum (-26 procent) en Nuth, Amerongen, Beek en Valkenburg aan de Geul (allemaal circa 20 procent). De grootste absolute bevolkingsdaling doet zich in deze periode voor in Heerlen (-16.900 inwoners) en Kerkrade (-8.600 inwoners). In totaliteit zal de Nederlandse bevolking nog tot 2034 groeien. Pas daarna zet over de hele linie de daling in.

Voorzieningenniveau

De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) en de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) hebben deze week een gezamenlijk advies uitgebracht aan staatssecretaris Bijleveld van Binnenlandse Zaken over hoe de overheden bestuurlijk en financieel moeten omgaan met de bevolkingsdaling. Gemeenten zullen keuzes dienen te maken ten aanzien van de ruimtelijke planning en het voorzieningenniveau. Ze moeten gaan denken in termen van krimp in plaats van groei.

Provincies moeten in toenemende mate sturen op een goede afstemming van de ruimtelijke ordening. Bovendien moeten ze in het kader van het toezicht op de gemeentefinanciën erop letten dat gemeenten in hun begroting rekening houden met minder inwoners en dus minder inkomsten. Het rijk moet meer oog hebben voor de grote verschillen in regionale demografische ontwikkelingen. Een andere verdeling van de algemene uitkering is niet nodig, maar krimpgemeenten moeten in bijzondere gevallen een beroep kunnen doen op een extra financiële bijdrage (artikel 12).

Gemeentefonds

Limburg, één van de provincies waar de krimp het hardst toeslaat, is teleurgesteld dat het gemeentefonds volgens de raden niet hoeft te worden aangepast aan de structurele bevolkingsdaling. 'Meer dan de helft van de gemeenten in ons land raakt dit de komende tijd', aldus de provincie. De raden pleiten volgens Limburg terecht voor een omslag in denken, 'maar helaas wordt die lijn niet consequent doorgetrokken voor het gemeentefonds.' De provincie Limburg wil worden betrokken bij het jaarlijkse onderzoek naar de verdeling van het gemeentefonds om expliciet aandacht te besteden aan de krimpgemeenten. Op basis daarvan hoopt ze de discussie over de noodzaak van aanpassing van het gemeentefonds opnieuw te kunnen openen.

Provincie aan zet in krimpregio's

In regio's waar sprake is van een bevolkingsdaling moeten provincies zich nadrukkelijk met de problematiek bemoeien. Het diepgewortelde groeidenken en het eigenbelang van individuele gemeenten staan volgens het Rob/Rfv-advies haaks op het belang van de regio.

Herindeling van gemeenten is volgens de adviesraden niet de oplossing voor het probleem. De provincie is aan zet. Die bestuurslaag 'kan, mag en moet' in het kader van de bevolkingsdaling een signalerende, agenderende en in het uiterste geval een sturende rol vervullen. De mogelijkheden en verantwoordelijkheden daarvoor heeft ze al, onder andere op het gebied van de ruimtelijke ordening en op het toezicht op de gemeentefinanciën.

Het is volgens het Rob/Rfv-advies de verantwoordelijkheid van de provincie als regionale overheid om - 'zo nodig dwingend' - keuzes te maken die voor het gebied als geheel van belang zijn. De provincies maken te weinig gebruik van bestaande mogelijkheden om te sturen. Dat zou niet passen binnen de interbestuurlijke verhoudingen. De raad vindt dat provincies niet moeten schromen hun bevoegdheden te gebruiken in het belang van een goede ruimtelijke afstemming van plannen. 'Bij bevolkingsdaling kan dat moeilijk aan gemeenten worden overgelaten. Daar ligt concurrentie te zeer op de loer om als gevolg van de groeistrategie, waarbij woningbouw leidt tot meer inwoners en dus inkomsten', aldus het advies. Sinds vorig jaar biedt de nieuwe wet op de ruimtelijke ordening provincies die mogelijkheid ook om in te grijpen.

Een ander instrument in provinciale handen is het toezicht op de gemeentefinanciën. De adviesraden verwachten dat de provincies actie gaan ondernemen als een gemeente de gevolgen van een bevolkingsdaling niet meerjarig financieel vertaalt. In de begroting is namelijk te zien of de ramingsgrondslagen voor de meerjarenramingen zijn aangepast op een dalend inwonertal en ook of er inschattingen zijn gemaakt voor de gevolgen voor de uitkering uit het gemeentefonds, de belastingen en de specifieke uitkeringen. In het kader van het toezicht kunnen provincies er ook op letten of gemeenten de uitgaven hebben bijgesteld of dat er juist reserves worden ingezet voor structurele problemen.

Gemeenten kunnen teruglopende inkomsten immers vaak nog wel een tijdje opvangen door het inzetten van bestemmingsreserves of door incidentele meevallers uit dividenduitkeringen. Het probleem blijft zo verborgen, waardoor de noodzaak de uitgaven structureel neerwaarts bij te stellen niet of minder urgent wordt gevoeld. Het zijn punten die in het kader van het financieel toezicht soms wel aan de orde komen, maar ze leiden niet tot een aanwijzing of een onthouding van goedkeuring aan de begroting. Tot nu toe wordt het financieel toezicht volgens de raden nauwelijks nog op die wijze ingezet.

Zie ook het artikel 'Geen spookdorpen door ontvolking'