Gemeenten evalueren cameratoezicht minder en matig

Flexibel cameratoezicht voorziet in een gemeentelijke behoefte en de wetswijziging die dit mogelijk maakte was doeltreffend, maar de empirische basis voor conclusies over de effectiviteit ontbreekt. Evaluaties zijn zeldzaam en vaak van onvoldoende kwaliteit om conclusies te kunnen trekken over het effect van cameratoezicht. Dat blijkt uit een evaluatie van de wetswijziging in opdracht van het WODC.

Tijdelijk

De ‘flexibilisering’ van het cameratoezicht heeft na de wetswijziging uit 2016 op twee punten tot veranderingen geleid. In een deel van de gemeenten worden nu, zoals de bedoeling was van de wetswijziging, camera’s ingezet die snel verplaatsbaar zijn als problematiek zich verplaatst. Daarnaast is er de opkomst van kortdurend cameratoezicht. Aanwijzingsbesluiten voor vaste camera’s waren vaak voor twee of vier jaar, maar voor flexibele camera’s zijn die in veel gemeenten voor drie of zes maanden, waarna ze worden weggehaald of elders geplaatst. Sommige gemeenten zijn zelfs gestopt met langdurig cameratoezicht, omdat ze camera’s jaren op dezelfde plek laten ‘niet proportioneel’ vinden. In die betekenis is het cameratoezicht na de wetswijziging dus ook flexibeler geworden. Uitgangspunt van de wet was ook: cameratoezicht voor handhaving van openbare orde moet in principe een tijdelijke en geen permanente maatregel zijn.

Minder(e) evaluaties

De vraag of flexibel cameratoezicht bijdraagt aan het behalen van de doelen die gemeenten willen bereiken wordt niet eenduidig beantwoord. Gemeenten zijn bereid de ‘kosten’ te dragen (financieel, maar ook qua inperking van privacy van betrokkenen), wat laat zien dat flexibel cameratoezicht in een behoefte voorziet. In die zin was de wetswijziging doeltreffend. Aan de andere kant is er geen empirische basis voor conclusies over de effectiviteit van cameratoezicht. Evaluaties zijn steeds zeldzamer en vaak van onvoldoende kwaliteit. Die rapporten zijn overwegend positief over cameratoezicht, maar de vraag is dus in hoeverre dat klopt. De evaluaties met een hoge onderzoekskwaliteit zijn minder positief over cameratoezicht. Dat burgemeesters de taak hebben gekregen vast te stellen of camera’s nog langer noodzakelijk zijn, heeft dus niet geleid tot meer of grondiger evaluaties. Er worden zelfs veel minder evaluaties uitgevoerd dan vijftien jaar geleden en de academische kwaliteit is gedaald.

Inzet gegroeid

Voor het onderzoek vulde bijna twee derde (64 procent) van alle gemeenten een online vragenlijst in. De respons onder G40-gemeenten was 73 procent en onder G4-gemeenten 100 procent. Het aantal gemeenten met cameratoezicht blijkt in de afgelopen vijftien jaar, sinds zij cameratoezicht mogen inzetten voor handhaving van de openbare orde, flink gegroeid. Naar schatting hebben tussen de 188 (53 procent) en 215 (61 procent) gemeenten cameratoezicht op grond van artikel 151c van de Gemeentewet. Bij het vorige landelijke onderzoek uit 2009 was dat nog 28 procent. Sinds de wetswijziging in 2016 groeide het aantal gemeenten dat cameratoezicht inzet ook gestaag: naar schatting zijn er sindsdien vijftig extra gemeenten bijgekomen. Ruim een derde van alle gemeenten besloot de afgelopen vijf jaar flexibel cameratoezicht toe te passen. De rest van de gemeenten heeft alleen vaste camera’s (23 procent) of zet geen cameratoezicht in (42 procent).

Afvalcontainers

Flexibele camera’s worden vaak ingezet tegen overlast en minder vaak tegen diefstal of inbraak. De meeste gemeentelijke camera’s staan in uitgaanscentra en op specifieke overlastplekken, winkelcentra en openbaarvervoerlocaties. Nieuw ten opzichte van 2009 is het cameratoezicht rond afvalcontainers. Dat is in minstens vijftien gemeenten ingevoerd. In 2016 werd het verplicht camera’s te verwijderen als de inzet niet langer noodzakelijk is voor handhaving van de openbare orde. Gemeenten moeten verschillende belangen afwegen en proportionaliteit en subsidiariteit van cameratoezicht kunnen onderbouwen. Het onderzoek laat zien dat dit in de meeste gemeenten inderdaad gebeurt.

Taakverdeling onduidelijk

Wel is een onderwerp van discussie hoe gemeente en politie de taken verdelen. 'De afgelopen decennia zijn regionaal verschillende werkwijzen ontstaan die niet altijd conform de wettelijke bepalingen waren', meldt het rapport. Hoewel voor gemeentelijke camerabeelden de politie de verwerkingsverantwoordelijke is, zijn de gevolgen hiervan niet overal doorgedrongen. In bijna de helft van de gemeenten doet de politie een verzoek bij de gemeentelijke toezichtcentrale om camerabeelden te verkrijgen. De politie is in een kwart van de gemeenten met cameratoezicht fysiek aanwezig in de toezichtcentrale. In een op de tien gemeenten vult de politie de operationele regie op afstand in. In de overige gemeenten heeft de gemeente naar eigen zeggen zelf de regie over het toezicht (51 procent) of een particuliere beveiligingsorganisatie (5 procent).

Permanent cameratoezicht

Hoewel de conclusie van het rapport is dat cameratoezicht door gemeenten flexibeler is geworden en dat de meeste respondenten vinden dat de wet niet opnieuw hoeft te worden aangepast, zijn er wel enkele suggesties gedaan voor wijziging van de wet op drie thema’s. Een aantal gemeenten pleit voor het mogelijk maken van ‘permanent’ cameratoezicht. Ze vragen zich af waarom de burgemeester elke twee of vier jaar weer een nieuw aanwijsbesluit moet nemen, als de camera’s er al meer dan twintig jaar staan en toch elke keer worden verlengd.

Landelijke kaders

Ook willen veel gemeenten meer duidelijkheid over de rolverdeling tussen politie en gemeente, vooral over de verwerkingsverantwoordelijkheid voor de camerabeelden. De wet is duidelijk, maar gemeenten willen graag richtlijnen die laten zien hoe de wet geïnterpreteerd moet worden. Derde punt is inzet van nieuwe technologie of slimme camera’s, zoals automatische gezichtsherkenning of kunstmatige intelligentie. Hoewel de discussie op gemeentelijk niveau moet worden gevoerd, willen gemeenten regelgeving op landelijk niveau. Bij gebrek aan zulke kaders zijn gemeenten terughoudend met het invoeren van nieuwe technologie.

Checks and balances

In een reactie noemt minister van Justitie en Veiligheid Dilan Yeşilgöz het positief dat het doel van de wetswijziging is bereikt. Het stemt haar ook gerust dat de burgemeester de belangenafweging tussen veiligheid en privacy van personen in de publieke ruimte in de meeste gemeenten expliciet maakt. De minister gaat ook in op de 10 procent van de gemeenten die iets wil veranderen aan artikel 151c van de Gemeentewet. Wat betreft besluitvorming en duur van het cameratoezicht wijst Yeşilgöz erop dat de inzet van het instrument is omgeven met checks and balances en met een reden: het geeft lokale democratische legitimatie door de bevoegdheidsverdeling van de raad aan de burgemeester. Ze begrijpt dat het proces omslachtig kan zijn, maar hecht er veel waarde aan en laat dit dus in stand.

Gesprek

Onduidelijkheid over de rolverdeling tussen gemeente en politie noemt de minister 'onwenselijk'. Ze denkt dat de huidige standpuntbepaling van de Autoriteit Persoonsgegevens deze onduidelijkheid kan wegnemen. Daarin wordt de wettelijke rolverdeling bevestigd. Met politie en het CCV wordt gewerkt aan verheldering van dit punt voor de praktijk, via een factsheet of infographic. Er wordt ook aandacht aan besteed tijdens een gesprek over de evaluatie met politie en gemeenten, net als aan bestaande kaders voor technologische ontwikkelingen en het belang van goede evaluaties.