Essay: Deskundige overheid onder druk

Gemeenten moeten nieuwe soorten deskundigheid ontwikkelen om ambities op het gebied van de energietransitie, woningbouw of burgerparticipatie het hoofd te bieden. Tegelijkertijd staan klassieke ambtelijke competenties, zoals diepgewortelde kennis van de wijken, buurten of dorpen in de gemeente, onder druk. Dat blijkt uit onderzoek van Adriaan de Jonge, medewerker bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR).

Repertoire

De Nederlandse gemeenten hebben de afgelopen jaren nogal wat nieuwe, complexe dossiers op hun bord gekregen. Denk bijvoorbeeld aan de jeugdzorg, de inburgering van statushouders, de schuldhulpverlening, de warmte- en energietransitie en de nieuwe Omgevingswet. Daarnaast vinden steeds meer taken plaats op het regionale niveau. Tegelijkertijd zijn veel gemeenten op zoek naar nieuwe manieren om inwoners te betrekken bij het maken en uitvoeren van beleid. Het verzwaarde takenpakket en de veranderende context vragen om een nieuw repertoire aan kennis en kunde van ambtenaren.

Burgerparticipatie

De energietransitie vraagt bijvoorbeeld om specifieke, technische kennis. Om regionale samenwerking in goede banen te leiden moeten ambtenaren kunnen samenwerken, overleggen en onderhandelen, en het overzicht bewaren in complexe netwerken. Om burgerparticipatie te realiseren, moeten ambtenaren goed kunnen luisteren, verbinden en faciliteren, en soms op zoek gaan naar creatieve oplossingen.

Tekorten

Met andere woorden: de opgaven van deze tijd stellen nieuwe eisen aan de deskundigheid van de ambtelijke organisatie. Tegelijkertijd is er sprake van een historisch krappe arbeidsmarkt, wat het vinden van gekwalificeerd personeel een enorme uitdaging maakt. Hoe gaan gemeenten daarmee om? Lukt het ze om de benodigde deskundigheid te organiseren? Zo niet, waar treden er tekorten op? Deze vragen vormden de aanleiding voor een onderzoek dat we hebben uitgevoerd in het kader van het onderzoeks- en adviestraject ‘de deskundige overheid’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Daaruit komt een aantal knelpunten naar voren waar gemeenten tegenaanlopen bij het ontwikkelen en onderhouden van hun deskundigheid.

Herindeling

Voor het onderzoek spraken we met achttien gemeentesecretarissen door het hele land, en met een aantal andere experts en professionals in het lokale bestuur. Zij beaamden dat nieuwe gemeentelijke taken hoge eisen stellen aan het kennisniveau van de ambtelijke organisatie. Dat is vooral een worsteling voor kleinere gemeenten, die minder capaciteit hebben voor specialistische functies. Zij zien zich bijvoorbeeld gedwongen om een beroep te doen op commerciële adviesbureaus, terwijl het inhuren van kennis meestal geen duurzame oplossing is. Externe consultants leveren tijdelijk expertise, maar dragen die doorgaans niet over op de interne medewerkers. ‘De kennis verdwijnt en het kost bakken met geld’, zo vatte één van de gemeentesecretarissen het samen.

Externen

Het gebruik van externe inhuur door gemeenten is de afgelopen jaren toegenomen, van 10 procent van de totale loonsom in 2012 tot 18,1 procent in 2023 – zo blijkt uit cijfers van de Personeelsmonitor van A&O fonds Gemeenten. De zorgen over de inzet van externe inhuur worden onderstreept door een onderzoek van Nieuwsuur, waarin elf van de twintig ondervraagde gemeenten aangaven dat ze op het gebied van de energietransitie afhankelijk zijn van commerciële adviesbureaus. Uit onderzoek van I&O Research en Binnenlands Bestuur bleek dat een meerderheid van de ambtenaren vindt dat de overheid te veel gebruikmaakt van externe medewerkers. Opvallend genoeg is ook een (iets kleinere) meerderheid van de externen zelf het daarmee eens.

Lokale identiteit

De behoefte aan specialistische expertise is voor sommige kleinere gemeenten ook een aanleiding om na te denken over een herindeling. Een grotere organisatie heeft immers meer ruimte voor inhoudelijke specialisatie. In veel gevallen ziet de gemeenteraad herindeling echter niet zitten: raadsleden, vooral vanuit lokale partijen, zijn bang om de eigenheid en lokale identiteit van de gemeente kwijt te raken.

Schaal

Uit onderzoek blijkt dat schaalvergroting in de praktijk inderdaad zorgt voor professionalisering en een grotere inhoudelijke specialisatie in het ambtelijk apparaat. Maar het vergroot ook de gevoelde afstand tussen de inwoner en de gemeente. Inwoners interesseren zich minder voor de plaatselijke politiek en komen minder snel in contact met raadsleden, bestuurders of ambtenaren. Daardoor bestaat het risico dat ambtenaren in grotere gemeenten hun inwoners, ondernemers en het maatschappelijk middenveld minder goed kennen. Een vergroting van de vakinhoudelijke kennis kan dus ten koste gaan van kennis van en voeling met de lokale samenleving. Dit levert een ingewikkeld dilemma op voor kleine gemeenten, die enerzijds behoefte hebben aan specialistische kennis en anderzijds het contact met inwoners willen behouden.

Gevoel

Opvallend genoeg leken veel van de gemeentesecretarissen die we spraken zich weinig zorgen te maken over het verlies van nabijheid tot de inwoner bij schaalvergroting. Vaak gaven ze aan dat dat vooral een ‘gevoel’ is dat bij raadsleden speelt. Ze geloven dat het contact met inwoners ook op grotere schaal te organiseren is. Dat strookt echter niet met de bevindingen uit wetenschappelijk onderzoek, dat consequent aantoont dat schaalvergroting gepaard gaat met een grotere afstand tussen de burger en de gemeente.

Couleur locale

Anderzijds is het de vraag of kleine gemeenten hun potentiële kracht – de nabijheid tot inwoners – nog wel kunnen realiseren als ze kampen met tekorten op het gebied van vakinhoudelijke kennis en strategisch vermogen. In de praktijk besteden kleine gemeenten veel taken uit aan regionale samenwerkingen, waarin het moeilijk is om de couleur locale te behouden. Ook hebben ze te maken met een hoog verloop van personeel, waardoor (lokale) kennis snel vervliegt. Kleine gemeenten zijn dus op verschillende vlakken van deskundigheid kwetsbaar.

Buiten

De gemeentesecretarissen benadrukten dat de moderne gemeenteambtenaar meer nodig heeft dan alleen vakkennis. Veel van hen benoemden de trend richting een meer externe oriëntatie van het ambtelijk apparaat als een belangrijke ontwikkeling. Dat betekent bijvoorbeeld dat ambtenaren meer met burgers in contact moeten staan. Zoals een van de gemeentesecretarissen zei: ‘Vroeger zaten we als ambtenaren vooral naar buiten te kijken. (…) Nu willen we midden in de samenleving staan. Je kunt niet meer denken: we weten wel wat de burger wil. Je moet altijd onderzoek doen: is er maatschappelijk draagvlak?’

Adriaan de Jonge is als medewerker verbonden aan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). Dit essay is gebaseerd op een working paper van de WRR. Het onderzoek is onderdeel van het WRR-project ‘de deskundige overheid’. In 2025 komt de WRR met een advies over dit onderwerp.

Lees het hele essay in Binnenlands Bestuur nr. 19