‘Overheid moet in de spiegel kijken’

In ‘Gezag herwinnen’, het vorig jaar verschenen ‘signalement’ van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), wordt de overheid opgeroepen om te investeren in bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrokkenheid om haar gezag te herwinnen. Het (inmiddels demissionaire) kabinet gaat mee in de analyse en aanbevelingen van de ROB. Minister Bruins Slot: ‘Deze harde conclusie trek ik mij aan.’

Herstel van gezag

In hoeverre de verschillende partijen in het demissionaire kabinet of in de Tweede Kamer de kabinetsreactie delen is gissen, maar Bruins Slot schrijft dat het signalement een aantal waardevolle aanbevelingen geeft ‘en het gaat verder dan dat’. De ROB stelt dat vier tekorten gaten hebben gemaakt in het ‘weefsel dat de relatie tussen burger en overheid bijeenhoudt’: het tekort van de macht, het cognitief tekort, het moreel tekort en het maatschappelijk tekort. Door die tekorten heeft het handelen van de overheid aan gezag ingeboet. Het gezag moet worden herwonnen door een bekwame, betrouwbare en betrokken overheid. De ROB presenteerde vervolgens negen investeringsrichtingen voor het herstel van het gezag van de overheid.

Krachtig signaal

De ‘gezagswaardigheid’ van het openbaar bestuur staat onder druk en het bestuur heeft daar deels zelf aan bijgedragen, is de analyse. Hierdoor brokkelt het draagvlak voor het overheidshandelen af en treden mensen de overheid steeds vaker met wantrouwen tegemoet. Daarom is het belangrijk dat de overheid haar gezagswaardigheid herstelt. Zonder gezag mist het overheidsbeleid legitimiteit en draagvlak, terwijl die juist hard nodig zijn voor het aanpakken van de grote opgaven. Volgens Bruins Slot geeft het rapport ‘een krachtig signaal’ af. ‘Deze harde conclusie trek ik mij aan, temeer omdat ze niet op zichzelf staat.’ Ze wijst op soortgelijke conclusies van het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) in het rapport 'Eigentijdse ongelijkheid' en in het rapport ‘Elke regio telt’ van drie adviesorganen, waar ze al op heeft gereageerd.

Taai en hardnekkig

‘De ROB stelt dat de overheid wat betreft het verlies van gezagswaardigheid in de spiegel moet kijken, en dat doe ik dan ook. Het kan en moet beter’, gaat de demissionair minister verder. Ze noemt de door de ROB geschetste problematiek die heeft geleid tot de afname van gezagswaardigheid ‘taai en hardnekkig’. Het vraagt om een aanpak die zich richt op meerdere aspecten van het functioneren van het openbaar bestuur, zoals een ‘responsieve overheid’ die waar mogelijk tegemoet komt aan de behoeften, opvattingen en belangen van de gehele samenleving en zich daarover verantwoordt.

Sterk decentraal bestuur

Ook vraagt het om een realistische overheid die geen verwachtingen wekt die zij niet kan waarmaken. En om een kwalitatief hoogwaardig ambtelijk apparaat en bekwame politieke ambtsdragers. Een herwaardering van de uitvoering, waarbij wetgeving, beleid en uitvoering één geheel vormen is onontbeerlijk. Verder moeten burgers processen en procedures ervaren als rechtvaardig en navolgbaar. Een waardengedreven overheid moet aandacht hebben voor morele vraagstukken en ethiek en een deskundige overheid oog voor de lange termijn. Last but not least is een sterk decentraal bestuur nodig dat invulling kan geven aan de grote opgaven van de samenleving.

Inzicht in gewoonten en dynamieken

Volgens de minister worden al op veel terreinen actie ondernomen. ‘Tegelijk ben ik me er van bewust dat we als overheid nog een weg te gaan hebben en dat niet alle acties momenteel de gewenste impact hebben.’ Ze noemt het ‘essentieel’ dat er meer zicht komt op dieperliggende gewoonten en dynamieken die veranderingen in de bestuurscultuur tegenwerken. ‘De mensen maken de overheid en dus ook dergelijke dynamieken en gewoonten. Daarom onderzoek ik de mogelijkheden om samen met de ROB hier een volgende stap in te zetten. Bijvoorbeeld door middel van een analyse van het krachtenveld dat zorgt voor het slagen of vastlopen van verandertrajecten binnen de overheid.’

Lange termijn verder verankeren

De ROB stelt drie richtingen voor om te investeren in de bekwaamheid van het openbaar bestuur: stimuleer langetermijndenken, haal meer kennis en kunde in huis en ondersteun waarheidsvinding in het digitale tijdperk. De minister beaamt dat het belang van de lange termijn nog verder zal moeten worden verankerd binnen de overheid. De Algemene Bestuursdienst (ABD) stimuleert in de ambtelijke top al het langetermijndenken en de aanwezige expertise.

Roulatiesnelheid ambtenaren verlagen

De recent ontwikkelde rijksbrede visie op publiek leiderschap biedt wenselijke richtingen voor leiderschap en de verwachtingen van een publiek leider. Er is aandacht voor politiek-ambtelijke verhoudingen ‘en het werken in de huidige turbulente tijd’. Een handelingsrichting hierin is: ‘bewaak de lange lijnen’. ‘Juist omdat een publieke leider opereert in een context die permanent in beweging is, wordt hierin extra aandacht besteed aan het waarborgen van langetermijndenken.’ Verder was in het coalitieakkoord 2022 opgenomen dat bij benoemingen van topambtenaren domeinspecifieke expertise nadrukkelijker van belang wordt, ‘waarbij ook de roulatiesnelheid van deze ambtenaren wordt verlaagd’. Er kan dan ook om specifieke kennis voor een bepaalde functie worden gevraagd, zoals kennis van lokale overheden of ervaring in de uitvoering.

Gat tussen beleid en uitvoering

Doordat de overheid bij de uitvoering van publieke taken is gaan leunen op zelfstandige bestuursorganen en commerciële partijen, is een gat ontstaan tussen beleid en uitvoering, aldus de ROB. Volgens de minister passen de huidige kaders van deze organisaties en het kabinetsbeleid op het verzelfstandigingsbeleid ‘niet of te beperkt in het huidige tijdsbeeld’. ‘Er wordt gewerkt aan een plan voor een meer passende kaderstelling voor bedoelde organisaties, waaronder kaders gericht op het beter benutten van kennis bij de totstandkoming van beleid.’ Ook moet de Actieagenda Sterk Bestuur het langetermijndenken in het beleid stimuleren. ‘Hierop aansluitend zet ik meer in op de evaluatie van de impact van nieuw beleid op het openbaar (decentraal) bestuur.’

Desinformatie tegengaan

Het ondersteunen van waarheidsvinding vraagt intussen steeds meer aandacht in een tijd van toenemende digitalisering. Topambtenaren krijgen daarom trainingen over informatiehuishouding en de kansen of risico’s van de voortschrijdende digitalisering en rijksbrede trainingen over ict en digitale ontwikkelingen. Ook werkt BZK aan nieuw beleid om desinformatie tegen te gaan. Eind vorig jaar verscheen de nieuwe rijksbrede strategie voor de effectieve aanpak van desinformatie.

Rol wetenschap en politiek scheiden

Verder zou verwetenschappelijking van de politiek en politisering van de wetenschap, het gezag van de overheid en de wetenschap geen goed doen. Het demissionaire kabinet begrijpt dat ongemak, maar ziet ook kansen voor de inbreng van wetenschappelijke kennis in beleid. ‘We hebben de wetenschap hard nodig als het gaat om het oplossen van maatschappelijke vraagstukken zoals klimaat en energie.’ Het kabinet vindt het belangrijk dat de meest actuele wetenschappelijke kennis wordt gebruikt in beleid, ‘zodat we de best mogelijke beslissingen nemen’. Wel is het belangrijk dat de rollen van wetenschap en politiek gescheiden zijn, ‘en dat open en duidelijk is of en hoe de wetenschap het beleid voedt’. ‘Zo voorkomen we dat wetenschap en politiek in elkaar overlopen.’

Normatieve keuzes

Het kabinet onderschrijft de analyse van de ROB dat het handelen van de overheid altijd morele implicaties heeft ‘en dat de overheid soms immoreel heeft gehandeld’. Volgens de minister is de laatste jaren is het besef ingedaald dat het openbaar bestuur een belangrijke rol speelt in het ‘normatief definiëren van het algemeen belang’. ‘We delen dan ook de mening dat de overheid deze morele dimensie binnen haar afwegingen meer moet erkennen en herwaarderen. Hierin spelen de bestuurders en politieke gremia een belangrijke rol als richtinggevende instituten waar de belangrijkste normatieve keuzes voor Nederland worden gemaakt.’

Mensen zijn geen kostenpost

Een waardengedreven overheid vereist een andere visie op de verhouding tussen overheid en de inwoners van Nederland. ‘Om het door de ROB beschreven moreel tekort aan te vullen, is het nodig dat de overheid mensen niet als een klant of kostenpost ziet, maar zich in hen verplaatst en naar hen luistert’ aldus Bruins Slot. ‘Te lang heeft de overheid vooral gestreefd naar efficiency en doelmatigheid, volgens de filosofie van het New Public Management (NPM). Daarbij was er onvoldoende oog voor publieke waarden als dienstbaarheid, responsiviteit en rechtvaardigheid.’

Andere basishouding

Met andere partijen ontwikkelt het ministerie van BZK een ‘actuele sturingsfilosofie’ en een visie op de organisatie en inrichting van de rijksoverheid. In die sturingsfilosofie staat de waardengedreven overheid centraal. Deze moet een belangrijke basis vormen voor de hernieuwde uitgangspunten voor de organisatie en inrichting van de organisaties binnen de rijksoverheid. ‘Deze nieuwe filosofie vraagt van bestuurders en ambtenaren ook een andere basishouding en specifieke vaardigheden zoals maatschappelijke sensitiviteit en morele oordeelsvorming.’ Verder wijst de minister op de kabinetsreactie op de Staat van de Uitvoering, de recente invoering van de uitvoerbaarheidstoets decentrale overheden en het ontwerp van het beleidskader decentraal bestuur.

Meer aandacht voor de regio

Tot slot ‘herkent’ het kabinet dat de overheid nog te veel top-down is georganiseerd in een steeds horizontalere samenleving en nog niet alle groepen evenredig zijn vertegenwoordigd in het openbaar bestuur. Daarom vindt het kabinet het belangrijk dat de overheid een diverse, inclusieve organisatie is. ‘Diversiteit en inclusie vormen daarom een speerpunt in het personeelsbeleid en zullen dat nog meer moeten zijn.’ Ook wil de minister alvast benadrukken dat zij de analyse deelt dat ‘de regio’ meer aandacht verdient en het belangrijk is om de verschillen tussen de regio’s in Nederland te erkennen en te benutten ‘en op de wenselijkheid van specifiek beleid te bezien’. Tot slot moeten overheden het gesprek over democratische innovatie blijven voeren. Ze benadrukte dat het ministerie van BZK al verschillende initiatieven van burgerparticipatie ondersteunt, zoals de ontwikkeling van burgerfora.