Essay: De lokale driehoek ‘en marche’

Lokaal zijn de laatste decennia al veel vernieuwingen gerealiseerd, zij het met uiteenlopende bedoelingen. Raad en college zijn ontvlochten en nu duaal, griffiers hebben hun intrede gedaan. Rekenkamers beogen de lokale controlecapaciteit te versterken en gemeenteraden hebben een grotere stem in de selectie van burgemeesters dan ooit. Wethouders zijn steeds vaker professionals van buiten de raad – maar sneuvelen wel vaker dan vroeger. Lokale partijen hebben na een aarzelend begin inmiddels ongeveer 30 procent van alle raadszetels bemachtigd en leveren het grootste aantal wethouders. Klassieke bestuurderspartijen delven lokaal het onderspit, het partijkartel – zoals kamerlid Baudet dat noemt – is lokaal al jaren aan het eroderen. Onze lokale democratie lijkt vitaal en dynamisch.

Tegelijkertijd zien we dat met het terugdringen van de verzorgingsstaat en de herwaardering van de ‘civil society’ verantwoordelijkheid wordt teruggelegd bij burgers en de overheid meer op afstand komt te staan. Dit leidt tot de roep om burgers meer zeggenschap te geven, conform het adagium ‘geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheden’. Ook is vernieuwing van de democratie op bovenlokaal niveau nodig.

De democratische legitimiteit van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden wordt steeds meer als een probleem ervaren door een te grote afstand tussen de gemeenteraad en de beleidsvorming en uitvoering ervan in intergemeentelijke verbanden. Het instrumentarium van de directe democratie om inwoners nauwer te betrekken lijkt opmerkelijk genoeg aan betekenis te verliezen. Referenda verdwijnen gaandeweg, blijkt uit de jaarlijkse ‘Staat van het bestuur’. Niet directe democratie maar een meer participatieve democratie wordt daarom alom verkend. Kernvraag daarin is hoe de lokale democratie en het openbaar bestuur zich het best verhouden tot lokale initiatieven van inwoners.

Zo zoeken burgemeesters, gemeentesecretarissen en griffiers ook anno 2017 verder naar nieuwe vormen van lokale democratische vernieuwing. Bijvoorbeeld hoe de verhouding tussen de representatieve democratie (de gekozen gemeenteraad) en de participatieve democratie (de actieve inwoners en hun zeggenschap) zich verder kan ontwikkelen. Dat biedt zeker kansen, maar teleurstellingen zijn licht geboren, zoals blijkt uit de volgende casus. In het coalitieakkoord van een gemeente was expliciet opgenomen dat beleidsontwikkeling vaker in samenspel met de bevolking zou worden gedaan. Bepaalde aspecten van het onderwijsbeleid zouden daarbij eerst op deze vernieuwende manier worden vormgegeven. Na enige tijd bleek echter dat door de portefeuillehouder al vrij snel bestuurlijke afspraken waren gemaakt met een aantal scholen over de invulling van dit beleid, zonder dat bredere consultatie had plaatsgevonden. Volgens de wethouder kon de bevolking nadien nog prima betrokken worden bij de besluitvorming. Dat was echter allesbehalve het proces dat betrokkenen aanvankelijk voor ogen hadden.

Samenspel
Dit voorbeeld is een van de vele die op tafel is gekomen in het programma Lokale Democratie in Beweging (LDiB), een activiteit van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Binnenlandse Zaken en de beroepsverenigingen van raadsleden, wethouders, burgemeesters, gemeentesecretarissen en griffiers. LDiB is een meerjarig programma (2014-2018) met als doel de kwaliteit van het lokaal bestuur en daarmee de lokale democratie te versterken. Dat moet gebeuren door samenspel met de samenleving en door het samenspel te bevorderen tussen de gemeentelijke actoren (burgemeester, wethouders, raadsleden, griffier en gemeentesecretaris). Samen worden deze drie actoren vertegenwoordigd door de lokale driehoek van burgemeester, gemeentesecretaris en griffier, die bij uitstek de procesregisseur blijkt te zijn voor democratische veranderingsprocessen.

Dit levert voor lokale driehoeken echter allerlei vraagstukken op, zoals: hoe balanceren we dat enerzijds de raad kan optreden als het hoogste orgaan in de gemeente waarin politici met een mandaat voor vier jaar zijn gekozen, met anderzijds het idee van de civil society waarin inwoners zich inzetten voor het algemeen belang en daar ook middelen en zeggenschap voor krijgen en geconsulteerd en gefaciliteerd worden door de gemeente.

Provinciestad
Uit een vijftal bijeenkomsten, voorbereid en begeleid door de Galan Groep, met ruim 130 bezoekende leden van driehoeken, rijst het beeld dat deze leden van de lokale driehoek kleine eerste successen boeken en ook een actieve rol voor zichzelf zien weggelegd in de nabije toekomst. Een aansprekend voorbeeld is de aanpak van de revitalisering van het centrum in een provinciestad, waarbij de driehoek nauw samenwerkte.

Na eerdere mislukte pogingen tot planvorming zocht en vond men nieuwe kansen om burgers te laten participeren, binnen en krappe doorlooptijd van enkele weken. Vanuit de raad werd eerst een aantal ‘aanjagers’ gemobiliseerd, dwars door de partijen heen. Door een actieve voorlichtingsavond over het Binnenstadplan, de persoonlijke aanwezigheid van college- en raadsleden op de weekendmarkt en een online enquête werd snel en breed de denkkracht en mening van inwoners gemobiliseerd. Misschien nog niet perfect, maar het was wel een motiverende eerste ervaring.

Hardlopers
Op basis van het innovatie- en adoptiemodel van Rogers (Diffusion of Innovations) is deelnemers aan de LDiB-bijeenkomsten gevraagd om zichzelf te classificeren. Hieruit komt het beeld naar voren dat 45 procent van de deelnemers zichzelf als voorloper ziet als het gaat om democratische vernieuwing in de eigen gemeente. Deelnemers schreven deze voorloperpositie toe aan het feit dat ze goed op de hoogte zijn van actuele maatschappelijke ontwikkelingen, initiatief tonen om tot verandering te komen en een gezond urgentiebesef hebben als het gaat om democratische vernieuwing.

Een deelnemende burgermeester stelde dat dit innovatieve karakter van de driehoek ook te maken heeft met de passie en de inhoudelijke en maatschappelijke betrokkenheid van de driehoeksleden. Deze sterke drijf veren maken dat zij vaak tot de ‘hardlopers’ van de gemeente behoren. Burgermeesters en gemeentesecretarissen zijn overigens nog iets meer geneigd zich als ‘innovatief’ te typeren dan griffiers. Met de nodige risico’s overigens, want wie al te hard loopt en te ver voor de troepen uitgaat, maakt zich kwetsbaar. En dat kan kritiek, vervreemding of andere gevolgen hebben.

Volgens Gert Jan Fokkema, griffier van gemeente Meppel, is het logisch dat gemeenten steeds meer kennis en kunde van buiten het gemeentehuis gebruiken, omdat er meer kennis en kunde buiten dan binnen het gemeentehuis zit. Slechts twee procent van de samenleving is lid van een politieke partij en daarvan is maar een heel klein deel als vertegenwoordiger actief in de gemeenteraad. In die zin zijn inwoners nauwelijks vertegenwoordigd en blijft veel kennis binnen de gemeente onbenut.

Door hen meer te laten participeren kun je volgens Fokkema kennis en kunde van buiten het gemeentehuis naar binnen halen. Deelnemende driehoeksleden gaven aan dat het faciliteren van ontwikkeling van democratische vernieuwing de meest evidente rol voor de lokale driehoek is. De driehoek is geen formeel bestuursorgaan, maar kan wel een belangrijke functie vervullen in het starten of versnellen van ontwikkelprocessen. Dat gaat overigens niet altijd goed. Teleurstelling over de uitkomsten is met goed proces- en verwachtingsmanagement niet altijd te voorkomen. Wel leidt goed proces- en verwachtingsmanagement tot minder weerstand of het gevoel verrast te worden door de gang van zaken.

Nieuwe gemeenteraden
De bijeenkomsten, die de komende jaren worden voortgezet en uitgebreid, leren dat er nuttige stappen worden gezet door lokale driehoeken, maar ook dat er nog voldoende werk aan de winkel is. Een gedeelde visie op democratische vernieuwingsprocessen bestaat nog lang niet altijd, maar is een cruciaal ingrediënt om democratische vernieuwing effectief toe te passen. De visie op diverse vormen van democratische vernieuwing is veelal abstract of intentioneel, goede bedoelingen zonder concrete voorstellen.

Daardoor is er onvoldoende commitment als het op de uitvoering aankomt, of zoals een deelnemer aan een van de bijeenkomsten meldde: ‘Om een visie uit te dragen binnen de gemeente is het belangrijk om aansluiting te vinden bij actuele onderwerpen die leven binnen het gemeentehuis. Zoek aanknopingspunten en creëer “haakjes” om de visie van de driehoek uit te kunnen dragen.’ Richting de verkiezingen voorjaar 2018 blijft er dus nog voldoende werk aan de winkel.

Of de initiatieven van de lokale driehoek voldoende tegemoetkomen aan de soms onvoorspelbare dynamiek van kiezers en inwoners zal uiteindelijk moeten blijken. Van het nieuwe kabinet gaan waarschijnlijk geen grote ambities uit rond de lokale democratie. Of verrassen lokale driehoeken zelf ons de komende maanden met gedurfde initiatieven zodat in maart 2018, met de installatie van nieuwe gemeenteraden voor ogen, meteen een goede start gemaakt wordt om de veranderende rol van de participerende overheid écht waar te maken?

Generatiekwestie
‘De relatie binnen de driehoek is cruciaal. Je hebt elkaar niet uitgekozen. Je hebt het maar met elkaar te doen, met ieders set van competenties. Het college zoekt een nieuwe gemeentesecretaris en de burgemeester wordt benoemd door de raad. De manier waarop je met elkaar werkt en de wijze waarop je elkaar persoonlijk aanvult, is de grootste uitdaging’, aldus Gert-Jan Fokkema, griffier van de gemeente Meppel. ‘Misschien speelt de generatiekwestie ook wel een rol; de nieuwe generatie burgemeesters heeft mogelijk minder last van de “dubbele” pet en acteert op een natuurlijker manier tussen het politieke en bestuurlijke veld waarop ze enerzijds de raad vertegenwoordigen en anderzijds het college.’

Ton Bestebreur, organisatieadviseur bij de Galan Groep en docent Bestuurskunde en Public Controlling aan de Erasmus Universiteit Rotterdam

Gerard van dieren, organisatieadviseur bij de Galan Groep