Op schaalvoordeel gerichte gemeente duurder uit

Driekwart van de gemeenten paste de afgelopen vijf jaar de organisatiestructuur aan, maar dat leverde vaak niet het gehoopte kostenvoordeel op. Op schaalvoordeel gerichte organisaties gaven naar verhouding meer geld uit.

Schaven

Dat is de opmerkelijkste bevinding uit het (nog onvoltooide) proefschrift van Anne-Linde Oldenhof, promovenda bij de leerstoelgroep Organisatieontwerp- en organisatieontwikkeling aan de Radboud Universiteit in Nijmegen. Ze doet onderzoek naar de specifieke relatie tussen het organisatieontwerp van gemeenten en de mate waarin zij hun strategische doelstellingen bereiken. Oldenhof kwam tot significante inzichten over organisatie- structuur, de effecten van keuzes hiervoor op de formatieomvang in fte’s en de totale organisatiekosten. Een vraagstuk dat ook gemeenten zelf enorm bezighoudt. De respons op een enquête onder gemeente- secretarissen, directeuren en organisatie- adviseurs is hoog; de belangstelling voor de uitkomsten ook. Driekwart van de gemeenten is volgens het onderzoek bezig met schaven aan of op een andere leest schoeien van hun organisatiestructuur. Naast informatie uit eigen onderzoek gebruikte Oldenhof kengetallen over kosten en formatie- omvang uit jaarverslagen. Die informatie verbond ze met elkaar. 

Boerenlogica

De promovenda komt uit de gemeentelijke praktijk; ze was onder meer  managementadviseur bij de gemeente Winterswijk. ‘Adviseren over aanpassing van de organisatiestructuur deed ik vooral op basis van boerenlogica en gevoel’, besefte ze. Toen in Nijmegen een PhD-positie beschikbaar kwam waarin het organisatieontwerp van gemeenten centraal staat, leek dat geknipt voor haar.

Dominant

In haar promotie- onderzoek keek Oldenhof naar twee veelvoorkomende, maar tegengestelde organisatiewijzen: de zogeheten schaalvoordeelgerichte benadering (‘economy of scale’) en de stroomvoordeel-gerichte benadering (‘economy of flow’). Beide streven naar maximale prestaties. Binnen gemeenten is de schaalvoordeel- gerichte benadering verreweg dominant, bleek uit de respons op de enquête. Kort gezegd focust de ‘economy of scale’ zich op het opsplitsen van werk in smalle taken, verdeeld over afdelingen binnen de organisatie voor zoveel mogelijk diensten en/of inwoners. ‘Hierbij kun je denken aan functionele afdelingen, zoals het hebben van een aparte back-, front-, en beleidsafdeling. Of aan concepten als shared service centers en outsourcing, die nauw aansluiten bij deze  benadering’, licht Oldenhof toe.

Personeelskosten

‘De centrale gedachte is het reduceren van personeels- en organisatiekosten. Maar in tegenstelling tot wat deze benadering belooft, toont ons onderzoek aan dat naarmate een gemeentelijke organisatie meer op basis van deze filosofie is ingericht, de organisatiekosten en de personeelsbezetting toenemen, met meestal ook meer managementlagen.’ Tot verbazing van gemeentelijke managers en  organisatieadviseurs die zij dit voorhield. ‘Ze denken efficiënt te werken, maar dat blijkt niet zo te zijn.’  

Verstoringen

‘In vergelijking met de schaalvoordeelgerichte benadering, voeren afdelingen die werken volgens de stroomvoordeelgerichte methode bredere taken uit voor een beperkte set van diensten en/of  inwoners, inclusief managementtaken’, vervolgt Oldenhof. ‘De gedachte achter deze manier van organiseren is dat er zo min mogelijke verstoringen optreden. Als dat toch gebeurt, kunnen medewerkers die doorgaans zelf oplossen. Dit past bijvoorbeeld bij gebiedsteams en zelfsturende teams, waarin teamleden gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het uitvoeren van samenhangende  activiteiten.’

Wachttijden

De promovenda vermoedt dat het verschil in organisatiekosten en  personeelsbezetting voortkomt uit het gegeven dat de schaalvoordeelgerichte benadering veel afhankelijkheden creëert tussen afdelingen en functies en – afhankelijk van de omvang van de organisatie – meer managementlagen. ‘Het opsporen en corrigeren van fouten kan hierdoor worden bemoeilijkt, wat leidt tot wachttijden, onnodige processtappen en hoge transactie- en coördinatiekosten bij het  leveren van gemeentelijke diensten.’

Ravijnjaar

Hoewel het onderzoek van Oldenhof nog niet af is en een derde deelstudie volgt, vond ze de tussentijdse uitkomsten opmerkelijk genoeg om te delen. Met het zogeheten ‘ravijnjaar 2026’ op komst speuren gemeenten naar mogelijkheden tot  kostenbesparing, en denken ze na hoe het anders en beter kan. Tegelijkertijd hebben ze moeite vacatures te vullen. ‘We kijken in het promotieonderzoek niet uitsluitend naar de organisatiekosten, maar ook naar kwaliteit van arbeid en dienstverlening. Je merkt dat gemeenten ook daarin zoekend zijn.’  

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 1 van deze week.