Doorzagen die burgemeester

Hadden de functioneringsgesprekken van de gemeenteraden met de burgemeesters van Schiedam en Sliedrecht maar een hint gegeven van de sluimerende bestuursproblemen, dan had hij misschien nog iets kunnen ondernemen om de val van de burgemeesters Verver en Bouveé te voorkomen, verzucht commissaris van de koningin (cdk) in Zuid- Holland Jan Franssen (VVD). 

‘Ik heb als commissaris een wettelijke taak als er problemen ontstaan tussen de raad en de burgemeester. Nu had ik er geen zicht op, terwijl ik wél word geacht om bestuurlijke toezicht op gemeenten te houden. In een systeem waarin de gemeenteraad een belangrijke rol speelt in de benoeming en de herbenoeming van de burgemeester, is het slecht dat functioneringsgesprekken zo onvolledig zijn.’

Het huidige systeem van functioneringsgesprekken tussen raad en burgemeester geeft hem een onacceptabel beperkt zicht op het functioneren van een burgemeester. Ze beschermen burgemeesters volgens Franssen ook onvoldoende tegen onverwachte willekeur. Gemeenteraden moeten daarom professioneler worden in hun ‘personeelsbeleid.’ Zo zou men kunnen kiezen voor ‘360 feedback.’

Franssen: ‘Dat gebeurt nu bijvoorbeeld met mijn herbenoeming. Mensen in mijn omgeving, burgemeesters, een collega, oud-gedeputeerden, worden benaderd met gerichte vragen. Dat is heel terecht. Ik heb Statenleden de afgelopen jaren ook uitgenodigd om mij te vergezellen bij ambtsbezoeken. Zo kunnen ze zien hoe ik daar mijn werk doe. Waarom doen gemeenteraden dat niet met hun burgemeesters? Fractievoorzitters moeten zich gaan bekwamen in deze bijna journalistieke facetten van het vak. Het zou goed zijn als gemeenten daarbij hielpen door trainingen voor deze raadsleden te faciliteren.’

Dat functioneringsgesprekken tussen raad en burgemeester onvolledig zicht geven op het functioneren van een burgemeester, vindt hoogleraar bestuurskunde van de lagere overheden aan de Universiteit Maastricht, Arno Korsten, niet zo vreemd. ‘Je kunt eigenlijk niet goed tegen deze gesprekken zijn, maar je moet echt veel reserves in acht nemen. Het functioneren van de burgemeester wordt aan de orde gesteld, maar ook dat van de gemeenteraad?

Raadsleden geven meningen en zijn doorgaans ongetraind in het houden van zoiets. Zijn fracties daarom wel in staat om een fatsoenlijk functioneringsgesprek te houden? Een collectief dat praat over een eenling, is dat iets waarin gemakkelijk een balans ontstaat? Komt er een verslag dat de goedkeuring heeft van wie? De raad kan het werk van de burgemeester ook maar heel beperkt overzien. Ze weet weinig van het functioneren van de burgemeester in het college, in besturen, in de Veiligheidsregio. Een functioneringgesprek heeft dus veel beperkingen.’

Blonde assistente

Functioneringsgesprekken zeggen volgens Korsten ook bitter weinig over wat een gemeenteraad werkelijk vindt van de burgemeester. Raden gaven gevallen burgemeesters in de regel ook geen noodsignalen. ‘Want het echte verhaal komt niet boven tafel.’

Om dat verhaal wél boven tafel te krijgen, zouden er volgens Korsten meer (informele) gesprekken moeten worden gevoerd. ‘Eens per jaar kan te weinig en te laat zijn.’ Er zou in ieder geval meer wisselwerking moeten zijn tussen raad en burgemeester. Hij zegt: ‘Snelle feedback is belangrijk.

Onderzoek wijst uit dat de helft van gevallen burgemeesters niet had hoeven vallen als er meer feedback was geweest.’ Een burgemeester doet er daarom goed aan om consequent het functioneren van de raad en het college aan de orde te stellen.

Arno Korsten: ‘Sta af en toe met de griffier en de gemeentesecretaris stil bij de raadsvoorbereiding en de uitvoering. Een gemeentesecretaris moet je kunnen waarschuwen als je chronisch met een blonde assistente gaat lunchen. Daar komen praatjes van. Dat lukt niet in een functioneringsgesprek. De kabinetschef moet de burgemeester waarschuwen als zijn ster daalt. De burgemeester moet die feedback op zijn gedrag organiseren. Daar kun je het functioneringsgesprek naast zetten. Zo wordt het een onbeladen dingetje.’

Slap aftreksel

Tjeerd van der Zwan (PvdA) is sinds juni vorig jaar burgemeester van Heerenveen. ‘Na drie maanden was het al raak voor een honderd dagen-gesprek’, zegt Van der Zwan. Een kopie ging naar het provinciehuis in Leeuwarden. ‘Maar in Fryslân is er wel een discussie onder burgemeesters en gemeenteraden of het wenselijk is dat de commissaris van de koningin de verslagen van deze functioneringsgesprekken ontvangt. Hij is immers niet de ‘baas’ van de burgemeester. Dat is materieel de gemeenteraad en formeel de minister van Binnenlandse Zaken. Veel burgemeesters kiezen ervoor óf niets naar de commissaris van de koningin te sturen óf een slap aftreksel óf hem mondeling te informeren. Het tekent de wat merkwaardige positie van de burgemeester. De gemeenteraad bepaalt uiteindelijk zijn positie, daar verandert de commissaris van de koningin geen jota aan.’

Als burgemeester van Achtkarspelen voerde Van der Zwan jaarlijks functioneringsgesprekken met een afvaardiging van de gemeenteraad. ‘De verslagen stuurde ik naar Leeuwarden. Maar niet voordat ik mijn gesprekspartners had gevraagd of ze daar bezwaar tegen hadden.’ Zelf vindt Van der Zwan het wel zinvol dat de cdk de verslagen krijgt. ‘Eens in de twee, drie jaar heb je een gesprek met hem over hoe het gaat.

Dan vormen die verslagen toch een natuurlijke gespreksagenda. Daarnaast speelt de commissaris ook een rol in de selectie van een nieuwe burgemeester. Hij praat met de raad over de profielschets en doet de voorselectie van kandidaten. En bij het aanstellen van waarnemers is zijn rol zelfs tamelijk groot. Vanuit dat oogpunt is het verstandig als de cdk een beetje inzicht heeft in de wijze waarop een raad aankijkt tegen de burgemeester. De gespreksverslagen kunnen hem dat inzicht mede geven.’

Ziekelijk

Commissaris van de Koningin in Fryslân John Jorritsma (VVD) krijgt uit een derde van de gemeenten geen verslag. Jorritsma: ‘We hebben er in de kring van commissarissen met de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken Ter Horst over gesproken. Zij was het met ons eens dat er wetgeving moet komen om ervoor te zorgen dat wij de verslagen krijgen. Een circulaire is te vrijblijvend. Ik roep minister Spies op om werk te maken van die toezegging. Nu kunnen gemeenteraden ons ‘nee’ verkopen, maar daarmee doen ze zichzelf en de burgemeester te kort. Bij een herbenoeming moet ik de minister adviseren. Hoe kan ik dat doen als ik de zaken niet scherp in beeld heb? Ik ben niet ziekelijk nieuwsgierig of bemoeizuchtig, het gaat er gewoon om dat ik goed gedocumenteerd wil zijn als ik het functioneringsgesprek met de burgemeester heb. Een gesprek dat ik mede wil baseren op gevoelens van de gemeenteraad. Obstinate gemeenteraden moeten zich achter de oren krabben, want zonder informatie kan de commissaris van de koningin er óók niet voor de raden zijn.’

De verslagen van de functioneringsgesprekken die hij wél ontvangt, blinken volgens John Jorritsma ook niet altijd uit in helderheid. ‘Ze zijn goedbedoeld maar het doel wordt niet gehaald, namelijk nagaan of aan de wederzijdse verwachtingen wordt voldaan. Het gebeurt zelfs dat een burgemeester zijn eigen klankbordgesprek schrijft. Hoe bestaat het, hè? Als een gemeenteraad dwarsligt, zeg ik altijd tegen de burgemeester dat hem niets in de weg staat om het verslag à titre personnel aan mijn Kabinet ter beschikking te stellen. Je schendt daarmee misschien de vertrouwelijkheid, maar ik zeg altijd: je hebt een haal- en een brengplicht. Een burgemeester heeft er recht op dat zijn dossier compleet bij de commissaris van de koningin ligt.’

Fractievoorzitter van de grootste partij in het Limburgse Beek Hub Schoenmakers (BBB-NDB) heeft net een informeel functioneringsgesprek met de nieuwe burgemeester gevoerd. ‘Burgemeester Krewinkel heeft er een half jaar op zitten en wilde een gesprek over zijn functioneren. Met de voeten op tafel hebben de fractievoorzitters dat met hem gedaan’, aldus Schoenmakers.

Hij heeft in zijn raadscarrière al heel wat functioneringsgesprekken gevoerd. Met gemengde gevoelens. Schoenmakers: ‘Als een burgemeester er al jaren zit, wordt zo’n functioneringsgesprek steeds moeilijker. De voorlaatste burgemeester zat hier 12 jaar en had veel bestuurservaring. Dan sta je als persoon niet zo open om kritisch naar jezelf te kijken. We bleven formeel en spraken elkaar toe, en dat was het, terwijl een functioneringsgesprek er juist is om elkaar te informeren en van elkaar te leren. Een formele burgemeester geeft de gemeenteraad en zichzelf niet de ruimte, en daarmee mis je het doel van een functioneringsgesprek.’

Afrekengesprek

Burgemeester Ralf Krewinkel (37 en PvdA) had zelf om het ‘voetenop- de-tafelgesprek’ gevraagd. ‘Ik wil straks niet verrast worden. We hebben geen verslag gemaakt. Dat gebeurt wel na het formele gesprek en dat gaat wat mij betreft ook naar het gouvernement. Ik heb niets te verbergen. Je merkt jezelf wel of het goed gaat of niet, en als het niet goed gaat dan is het in ieders belang om dat te delen met de gouverneur.’

Dat hij zich inhoudt bij het eerste formele gesprek met de gemeenteraad omdat de raad uiteindelijk ook over zijn voortbestaan als burgemeester beslist, kan Krewinkel zich niet voorstellen. ‘Als mij iets niet zint, en dat geldt hopelijk ook voor de raad, dan zeg ik dat. We hebben ons werk niet goed gedaan als een functioneringsgesprek vervolgens een afrekengesprek wordt. Als ik zo’n gesprek zou moeten vrezen dan heb ik een heel ander probleen, want als de raad je niet pruimt, ga je hoe dan ook onderuit.’

Melden, ja, toesturen, nee
De Haagse gemeenteraad stuurt geen verslag van het functioneringsgesprek met burgemeester Jozias van Aartsen naar het provinciehuis. PvdA-raadslid en voorzitter van het presidium Lobke Zandstra vertelt waarom niet: ‘Wij nemen het functioneringsgesprek heel serieus, dat is het niet. Voordat een delegatie van drie raadsleden jaarlijks met Van Aartsen praat, hebben we gesproken met mensen die met hem werken, zoals politie, brandweer, ambtenaren, de officier van justitie en wethouders. De raadsfracties hebben ook hun inbreng.

Omdat het een personeelsvertrouwelijk gesprek is, zien we geen reden om dat met iemand anders te delen. Wij melden de commissaris van de koningin keurig dat we het gesprek hebben gevoerd, en dat is voor ons afdoende. We zijn niet verplicht om hem dat verslag te geven. De commissaris kan toch gewoon informeren hoe het loopt in Den Haag? Daarvoor heeft hij het functioneringsgesprek toch niet nodig?’

Vertel en luister

Er is geen wet die gemeenteraden verplicht tot het houden van functioneringsgesprekken met hun burgemeester. Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft in 2008 wel een ‘Handreiking functioneringsgesprek burgemeester’ het licht doen zien.
Staatssecretaris Ank Bijleveld, inmiddels commissaris der koningin in Overijssel, stelde in 2010 een circulaire in het vooruitzicht, maar daarvan is nooit iets meer vernomen. Enkele tips en trucs uit de handreiking:
* Voer ieder jaar een functioneringsgesprek en het liefst voor nieuwe burgemeesters al na 100 dagen;
* Een functioneringsgesprek is geen beoordelingsgesprek;
* Bereid een functioneringsgesprek goed voor. Dus niet een week van tevoren even een rondje langs de fracties maken;
* Beide partijen moeten evenveel aan het woord komen. Het gesprek is vertrouwelijk en wordt gevoerd op basis van gelijkwaardigheid;
* Stel vragen zonder het antwoord te suggereren. Vertel het hele verhaal niet zelf, maar laat de ander reageren;
* Heb het niet over de schuldvraag, maar over de oplossing;
* Vertel en luister. Maak er geen tribunaal van. Vraag wel door;
* Het is een gesprek, geen debat;
* Stuur het op naar de cdk.