Decentralisatie splijt gemeentelijk bestel

Voor de lokale - en ook voor de provinciale - democratie is dit uitgangspunt van groot belang. Ondanks de dualisering is het hoofdschap van de raad voluit overeind gebleven. Toch ontstaat in de bestuurspraktijk een steeds groter onderscheid tussen leer en leven. Het hoofdschap van de raad geldt namelijk alleen daar waar de gemeentelijke bestuursorganen ook echt iets te vertellen hebben en dat is in afnemende mate het geval. Worden de gemeentelijke bevoegdheden en taakstellingen ingedeeld, dan is er in de eerste plaats de autonome sfeer waarin betrekkelijk vrij kan worden besloten en het hoofdschap van de gemeenteraad tot gelding kan komen.

In de tweede plaats is er het medebewind, waarbij de gemeente verplicht is tot medewerking aan de uitvoering van hogere regelingen. Het medebewind is vervolgens weer onder te verdelen in mechanisch medebewind en medebewind waarin een zekere marge is opgenomen. Kwantificeert men nu de gemeentelijke taak als totaal dan beweegt ongeveer 70 à 80 procent van die taken zich in de sfeer van het medebewind.

Grote delen daarvan vormen mechanisch medebewind, hetgeen betekent dat de gemeente tot uitvoering is verplicht zonder te beschikken over de beleidsruimte voor eigen invulling of modaliteiten. Verkiezingen moeten overal op dezelfde wijze worden uitgevoerd. De afgifte van paspoorten en vergunningen van allerlei aard en soort gaat volgens strak vastgestelde normen en criteria.

Nu heeft de wetgever in de sfeer van het medebewind - met het hoofdschap als inspiratiebron - een aantal zaken tot raadsbevoegdheid verklaard, waardoor ook daar het hoofdschap van de raad een zekere uitdrukking vindt. Veruit de meeste medebewindstaken zijn echter een bevoegdheid van het college of de burgemeester. De gemeenteraad kan daar de collegeleden wel voor ter verantwoording roepen, maar het hoofdschap bestaat op die terreinen niet.

Waar nu taken naar de gemeenten worden gedecentraliseerd, gaat het in de meeste gevallen om vormen van medebewind. Bij die decentralisatie ontstaan slechts zelden raadsbevoegdheden. Vrijwel altijd is het college - of de burgemeester - belast met het uitvoeren van deze hogere regelingen. Voor zover er beslissingsruimte is, kan de raad proberen daar invloed op uit te oefenen, de middelen en mogelijkheden daartoe zijn echter uiterst beperkt. Nu bestaat dit onderscheid tussen autonomie en medebewind al veel langer en om die reden lijkt er niets nieuws onder de zon.

Toch splijt dit onderscheid in toenemende mate het gemeentelijk bestel, waardoor met name het hoofdschap van de raad steeds sterker onder druk komt te staan. Dat heeft te maken met het volgende. Grote delen van het lokale ambtenarenapparaat zijn werkzaam op het terrein van het medebewind. Het aantal gespecialiseerde ambtenaren bij gemeenten is de laatste jaren in een rap tempo toegenomen, het aantal beleidsambtenaren dat in de meer vrije autonome sfeer werkzaam is, daalt in een al even snel tempo.

Dit betekent dat de afstand van de ambtenaren tot het politieke bedrijf, waarin de gemeenteraad actief is, steeds groter wordt. Veel gemeenteambtenaren hebben met dat politieke bedrijf geen enkel raakvlak, behoudens waar het gaat om de doelmatige uitvoering van de aan hen opgedragen taken.

Bij iedere decentralisatie moeten de gemeenten weer een blik nieuwe en gespecialiseerde ambtenaren opentrekken. Als wordt gesproken over bestuurskracht in een gemeente, dan wordt daarmee in de regel bedoeld de uitvoering van het medebewind. Terwijl het gemeentelijke bedrijf op dit punt onder druk staat, komt het politieke bedrijf in een steeds groter isolement.

Het zou best eens zo kunnen zijn dat dit politieke bedrijf - en daarmee het hoofdschap van de raad - alleen kan worden hersteld door pas op de plaats te maken met medebewind en tegelijk de werkelijk autonome ruimte te vergroten.

Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Staatsrecht aan de RU Groningen