‘Een relevant zakelijk contact zou je moeten melden’

Voor integer en onafhankelijk handelen door bestuurders zijn in de wet verschillende regels vastgelegd, maar hoe toetsen we integriteit en hoeveel bescherming biedt de wet? Volgens de onlangs in bestuursrecht gepromoveerde Max Theunisse is het integriteitsrecht een pijler van de democratische rechtsstaat, maar de toepassing en de uitleg ervan is nog voor verbetering vatbaar.

Eenvormig integriteitsbegrip

‘Juridische normen voor bestuurlijke integriteit in de democratische rechtsstaat’, is de titel van het proefschrift waar Theunisse eind februari op promoveerde. En dan in het bijzonder met het oog op besluitvorming op decentraal niveau. Een overzicht van in totaal 646 pagina’s over hoe het recht kan en probeert te waarborgen dat overheidsbesluiten op gemeentelijk niveau integer zijn en hoe dat beter zou kunnen.

Een heel omvangrijk onderwerp, geeft de kersverse doctor toe. En daardoor is het ook een dik boek geworden. ‘Tijdens het proces moest ik steeds meer afbakenen. Van de ambtenaren nam ik al snel afscheid en op het allerlaatst heb ik ook het stuk over ministers en staatssecretarissen geschrapt. Het is de bedoeling dat daarover nog een separaat boek komt.’ Voor het onderzoek waren vanuit juridisch oogpunt allerlei aanleidingen, vertelt Theunisse. ‘Eigenlijk was de belangrijkste dat er weinig onderzoek is gedaan naar integriteit in het recht, althans, niet in een samenhangende context. Ik wilde het recht analyseren tegen de achtergrond van een eenvormig integriteitsbegrip. Dat is vernieuwend.’

Wat verstaat u onder integriteit?

‘Ik kijk vanuit het perspectief van besluitvorming in het openbaar bestuur. En dan kom ik uit op het uitgaan van het algemeen belang en dus geen persoonlijke belangen behartigen. En dat gekoppeld aan besluitvorming, dus bijvoorbeeld misdragingen in de privésfeer houd ik buiten de deur. Je zou het ook de definitie van “integer besturen” kunnen noemen.’

Wat was voor u het belangrijkste doel van het onderzoek?

‘Om die talloze integriteitsnormen te analyseren en in onderling perspectief te plaatsen. In het begin van het proefschrift heb ik een theorie geschreven. Daar bespreek ik allerlei uitgangspunten die vanuit democratisch-rechtsstatelijk perspectief relevant zijn bij het tot stand brengen van integriteitsrecht en bij het beoordelen van integriteitsrecht. Het integriteitsrecht wordt altijd geconfronteerd met onzekerheden, want hoe weet je wat er in iemands hoofd omgaat? Het recht moet daarmee werken: wat accepteer je wel en niet. Het kan best zijn dat een ambtsdrager prima kan functioneren met een nevenfunctie, maar dat weet het recht niet zeker. Je bent continu bezig met risico-inschattingen. Dat zijn moeilijke afwegingen. En hoe ga je om met andere rechtsstatelijke waarden, zoals recht op privacy en vrije arbeidskeuze? Het is wat al te gemakkelijk om te zeggen dat je het hele leven maar moet verbieden.’

Je stelt drie centrale vragen die in het verlengde liggen van de doelstelling van het onderzoek. Laten we ze even langslopen: is de veronderstelling juist dat integriteit een rechtsstatelijke waarde is?

‘Ja, dat is het geval, het hangt wel af van de definitie van de rechtsstaat. Als je uitgaat van de materiële rechtsstaatopvatting en daarin besloten de democratie-gedachte en het beginsel van de dienende overheid, dan is de conclusie dat we integriteit op rechtsstatelijk niveau moeten waarborgen.’

En de tweede centrale vraag: hoe leveren de belangrijkste integriteitsnormen een bijdrage aan de integriteit van bestuurlijke besluitvorming door de burgemeester, het college en de gemeenteraad?

‘Op abstract niveau zijn er zes typen integriteitsnormen. Er zijn distantienormen: een ambtsdrager mag bepaalde belangen niet hebben, zodat ook niet het risico bestaat dat hij die belangen betrekt in de besluitvorming. Een voorbeeld is de strafbaarstelling van omkoping. Als je geen giften ontvangt, dan kun je je daar ook niet door laten leiden. Er zijn transparantienormen: jezelf controleerbaar maken. Bestuurlijke gedragsnormen, zoals het verbod van vooringenomenheid. Het gedrag van een bestuursorgaan wordt zo gereguleerd. Er zijn onthoudingsnormen, zoals onder artikel 28 van de Gemeentewet (Gemw): neem niet deel aan een stemming die je persoonlijk aangaat, voor raadsleden. Er zijn bewustzijnsnormen, zoals de eed. En tot slot: taken, verplichtingen en bevoegdheden, zoals artikel 170 Gemw. dat voorschrijft dat je zelf de normen moet beschermen, voor de burgemeester. Elk van die bepalingen heeft uitleg nodig: welke persoonlijke belangen vallen wel en niet onder artikel 28 Gemw of hoe moeten we de bestuurlijke gedragsnorm die détournement de pouvoir (machtsmisbruik) verbiedt, begrijpen?’

Wat viel je hierbij het meest op?

‘Artikel 28 Gemw is recent gewijzigd. Er is een tweede lid aan toegevoegd, waarin staat dat artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (taakvervulling zonder vooringenomenheid en geen persoonlijk belang bij een besluit hebben, WB) niet meer van toepassing is. Dat zou meer duidelijkheid moeten verschaffen, maar ik vraag me af of dat is gelukt. De vraag is bijvoorbeeld hoe de Raad van State artikel 28 Gemw nu gaat interpreteren. Zijn er nu bepaalde integriteitsrisico’s die niet worden afgedekt? Dat zou best eens kunnen. De rechtspraak over artikel 28 Gemw is de afgelopen jaren niet heel duidelijk geweest. Het zou goed zijn als dat zou veranderen. Dat is een van vele conclusies op normniveau.’

En wat zijn eventuele rechtsstatelijke valkuilen bij die integriteitsnormen?

‘Belangrijk punt is dat bestuurlijke gedragsnormen (zoals artikel 2:4 Awb) en onthoudingsnormen (zoals artikel 28 Gemw) de effectiviteit en het democratisch functioneren van het bestuur kunnen belemmeren. Daar moet je mee opletten. In de juridische literatuur wordt bijvoorbeeld wel eens opgemerkt: als je een huis hebt, dan mag je ook meestemmen over de OZB. Je kunt niet bij elk mogelijk belang zeggen: vandaag doe ik niet mee. Dat is een rechtstatelijke valkuil. En bij bijvoorbeeld transparantienormen treed je in de vrijheidssfeer, de grondrechten van de ambtsdrager, dus je moet niet teveel in de privésfeer treden. Om die reden zou het bijvoorbeeld niet goed als zijn als je een lijst met al je vrienden openbaar zou moeten maken. Maar in een specifiek geval moet je er naar mijn mening wel transparant over zijn. Transparantie kan een belangrijk middel zijn. Je hoeft niet per se een lijst met zakelijke contacten te publiceren, maar wel zeggen als een zaak gaat om een vriend van jou. Er is nu geen rechtsplicht om dat te zeggen, maar die zou er toch moeten komen.’

Kunnen de belangrijkste integriteitsnormen zo worden gewijzigd dat ze meer integriteitsbescherming bieden dan ze nu doen en tegelijkertijd andere rechtsstatelijke waarden voldoende in acht nemen?

‘Ik doe best veel aanbevelingen, maar ik heb bijvoorbeeld niet veel moeite met regels voor financiële en zakelijke belangen voor wethouders en burgemeesters. In het wetsvoorstel bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur tweede tranche, dat recent in consultatie was, vind ik dat een prima initiatief en een zinvolle aanvulling. Voor raadsleden is het anders, want die besturen in deeltijd. Maar die zouden onder omstandigheden ook transparant kunnen zijn.’

Theunisse vindt dat er ook iets zou moet worden geregeld over functies na de ambtsperiode. ‘Je zag dat personen uit de landelijke politiek, zoals Cora van Nieuwenhoven, Camiel Eurlings en Stientje van Veldhoven een functie accepteerden in het verlengde van hun portefeuille. Bij burgemeesters speelt dat iets minder, maar het staat in sommige gemeenten en provincies wel in de gedragscode. Er zou een wettelijke transparantieplicht moeten zijn, want voor vervolgfuncties is die er niet. Soms mag het zelfs nog wat strenger. Een Rotterdamse wethouder met de haven in de portefeuille zou na diens ambtsperiode geen directeur van het Havenbedrijf moeten mogen worden.’ Verder vindt Theunisse het interessant om te verkennen of een burger een ambtsdrager zou kunnen bevragen over het deelnemen aan de besluitvorming. ‘Nu gebeurt dat pas achteraf bij de rechter. Maar het zou best effectief kunnen zijn om integriteitszaken te voorkomen. Als bij het verstrekken van een vergunning een bepaald belang is van de wethouder, dan zou de burger die kunnen vragen niet deel te nemen aan de besluitvorming.’

Wat vind je de belangrijkste conclusie van het onderzoek?

‘De meeste toegevoegde waarde is dat nu op gestructureerde manier blijkt binnen welke kaders het integriteitsrecht moet worden vormgegeven. Voor juridische wetgeving zijn dat de belangrijkste passages in het proefschrift. Verder is er zoveel geschreven op normniveau. Ik vind het moeilijk om te zeggen wat het belangrijkste is. Artikel 170 Gemw, dat de burgemeester de bestuurlijke integriteit moet bevorderen, deugt eigenlijk niet, want het is onduidelijk wat met bestuurlijke integriteit wordt bedoeld en wat precies van de burgemeester wordt verwacht. Daarnaast verkeert de burgemeester ook nog eens in een kwetsbare positie, omdat hij voor zijn aanblijven afhankelijk is van de raad.’

En wat vind je de belangrijkste aanbeveling?

‘Opnieuw kijken naar artikel 2:4 Awb en artikel 28 in de Gemeentewet en de uitwerkingen van de bepaling. Die kunnen meer integriteitsbescherming bieden. Het kan zijn dat hier een wetswijziging mogelijk is. Al kan de bestuursrechter hier ook een bijdrage aan leveren. De Raad van State is wel goed op weg, vind ik. Er is bemoedigende rechtsspraak, zoals over het Vitaliteitshotel in Domburg in 2021. Er was een zakelijke relatie met de wethouder van Veere. Na integriteitsonderzoek bleek dat de ambtsdrager een persoonlijk belang heeft gehad en niet had mogen deelnemen. Dat is wel gedaan en is onrechtmatig. Maar in 2007 deed de rechter een uitspraak over de gemeente Putten. Daar brachten burgemeester en wethouders een werkbezoek aan een nertsenpelzenveiling in Kopenhagen, op kosten van de nertsenbranche. Een bedrijf uit die branche kreeg daarna een vergunning. Volgens de Raad van State was het verbod op vooringenomenheid daarbij niet geschonden. Ze konden niet vaststellen dat het bezoek invloed had. Nee, klopt, dat kun je nooit vaststellen, want je kunt niet in hun hoofd kijken. Hoe maak je de risico-inschatting? Die lijkt mij dermate groot, dat dit onrechtmatig is. Het contrast met Domburg is groot. Was daar wel een persoonlijk belang? Had dat gevolgen voor de zakelijke relatie? Duidelijk is dat de Raad van State een andere risicoafweging maakt.’

Je waarschuwt dat integriteitsrecht niet alles kan oplossen. We moeten ook vertrouwen op de goede wil van ambtsdragers. En je zegt: met onvoldoende politiek en maatschappelijk draagvlak is het integriteitsrecht ook tandeloos. Wat bedoel je daarmee?

‘Zoals met al het recht: als niemand denkt dat fietsendiefstal slecht is, dan heeft het geen zin meer om het te vervolgen. Dat geldt voor alle rechtsnormen. Als een integriteitsschending men geen bal meer uitmaakt, dan kun je nog zoveel regels maken, maar dan houdt het recht dat niet tegen.’

Het proefschrift is hier in boekvorm te bestellen.