De kleurplaat van de lokale autonomie

De donkere dagen na kerst zijn een goede gelegenheid om heilige huisjes op te ruimen. In een eerdere editie van deze rubriek ging de uitbreiding van lokale belastinggebied naar de rommelzolder voor geloofsartikelen, deze keer moeten we het hebben over de klacht van gemeenten dat ze geen uitvoeringskantoor willen zijn.

Laatst nog, in het dubbeldikke kerstnummer van uw lijfblad. Daarin foeterde wethouder Onclin dat dit kabinet de mond vol heeft over het staatsrecht, maar ondertussen de autonomie van gemeenten flink aantast. ‘Ik wil het niet, maar er komt een moment waarop ik zeg: “Hef ons maar op, als je ons toch alleen als uitvoeringskantoor ziet.” Want die kant gaat het wel op,’ aldus de Zaanse wethouder.

Beleidsvrijheid in de Jeugdwet heeft staatsrechtelijk echter net zoveel met autonomie te maken als een kleurplaat valt te vergelijken met het maken van een eigen tekening. Je mag dezelfde stiften gebruiken, maar niet zelf tekenen. Toch is het niet toevallig dat wethouder Onclin van autonomie spreekt. In zijn beschouwingen over de interbestuurlijke verhoudingen observeerde de Raad van State al eerder dat de decentralisaties van 2015 niet lekker passen in het onderscheid tussen autonomie en medebewind zoals dat tot die tijd werd gehanteerd. 

Medebewind gaat vanouds over de uitvoering van nationale wetten, inclusief bijbehorende beleidsvrijheid. De Grondwet spreekt over het vorderen van ‘regeling en bestuur’. Maar het idee was wel dat de beleidsontwikkeling bij het rijk bleef en de beleidsuitvoering bij de gemeenten. Maar in 2015 en dan met name in de Jeugdwet vertroebelt dat omdat ook de beleidsontwikkeling over het rijk en de gemeenten wordt verdeeld. En die vertroebeling van het onderscheid blijkt het recept voor de ellende waar wethouder Onclin en haar collega’s nu inzitten. 

Een grotere rol in de beleidsontwikkeling van de jeugdzorg zal gemeenten zeker meer eigenaar van het probleem maken. Maar of het een oplossing dichterbij brengt, valt te bezien. Zolang in de onderlinge verhoudingen de onduidelijkheid tussen een tekening en een kleurplaat heerst, blijft het de vraag of het gebrek aan stiften aan de tekening of aan de kleurplaat ligt. Beter zou het daarom zijn om juist minder naar beleidsontwikkeling te streven en vol voor de uitvoerbaarheid te gaan.

Uitvoering wordt vaak negatief gewaardeerd. Als het al niet kan worden aanbesteed, moet het in elk geval op afstand worden gezet of gehouden. Wethouders vinden dat raadsleden er niet over gaan, managers vinden dat wethouders zelf zich er ook niet mee mogen bemoeien en de managers sturen fijn op het proces. Maar voor het vertrouwen van burgers in de overheid is de laatste concrete ervaring met die overheid cruciaal, of de verhalen daarover. Over de uitvoering dus.

De impact van de toeslagenaffaire kan daarom moeilijk worden overschat, zeker als televisieseries emotionele betrokkenheid met de slachtoffers organiseren. Dan is het natuurlijk mooi als de politiek een goed debat voert en beleidsambtenaren een mooie nota produceren over het doenvermogen enzo. Maar het te paard vertrokken vertrouwen van de burger moet uiteindelijk worden teruggewonnen door de vele voetstappen van de sociaal wijkteams en de baliemedewerkers van de afdeling burgerzaken.

Onlangs verscheen van de ROB het advies Naar een uitvoerende macht. De Raad had zich gebogen over de haperende wisselwerking tussen politiek, bestuur en uitvoering en constateerde drie systeemfouten waarvan vooral de uitvoering het slachtoffer was: onuitvoerbaar beleid en slechte terugkoppeling naar de politiek. Dus adviseerde de raad meer waardering, ruimte en tegenmacht voor de uitvoeringsorganisaties van het rijk. 

De ideale relatie die de ROB schetst tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering op rijksniveau bestond al in het Huis van Thorbecke: in de theorie van het medebewind. Met gemeenten die via hun lokale democratie de overheid couleur locale geven. Niet als een uitvoeringskantoor zoals de uitvoeringsorganisaties van het rijk, maar als een uitvoeringsdemocratie die maatschappelijke ervaring terugkoppelt naar de uitvoering. Want dat levert wethouders op die tot werkelijke tegenmacht in staat zijn. Zoals wethouder Onclin, uit Zaanstad.