Bestuurlijke strafbeschikking milieu en democratische legitimiteit

29 regionale omgevingsdiensten voeren in Nederland met name de milieukant van het omgevingsrecht uit in opdracht van gemeenten en provincies. Het gaat hier om  gemeenschappelijke regelingen met eigen rechtspersoonlijkheid (‘openbaar lichaam’). De deelnemende  bestuursorganen moeten daarin hun verplichte samenwerking regelen. 

Het gaat dan om de uitvoering (met name de voorbereiding van beschikkingen) en handhaving (met name handhavingstoezicht) van het zogenaamde basistakenpakket van de omgevingsdiensten. Dat zij de taken van hogerhand, in het Besluit omgevingsdienst, (zullen) worden aangewezen. Nu in de  Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), straks in de Omgevingswet.
 

Het is opmerkelijk dat de algemeen over gemeenschappelijke regelingen gevoerde discussies deze verplichte regionale samenwerking nauwelijks lijken te raken. Ik doel dan op democratische legitimatie, bestuurlijke drukte en de aantasting van het Huis van Thorbecke door de vele overlappende boven- en intergemeentelijke samenwerkingsverbanden.
 

Aan de ene kant wordt vastgehouden aan het idee dat de colleges van de deelnemende provincies en gemeenten vol aan het roer staan. Zíj stellen het beleid vast dat de omgevingsdiensten uitvoeren en zíj nemen de besluiten die door de omgevingsdienst worden voorbereid. Aan de andere kant leidt wet- en regelgeving evenals de uitvoeringspraktijk van de omgevingsdiensten tot grotere afstand van het lokale bestuur. Dat alles onder het mom van kwaliteitsverbetering en verplichte onderlinge afstemming tussen de (gemeentelijke en provinciale) deelnemers en tussen de omgevingsdiensten onderling. Ik zie hier een nauwelijks verkapte centralisatie die de democratische legitimiteit van de regionale omgevingsdiensten ondermijnt.
 

Een goed voorbeeld daarvan is de rechtstreeks aan de directeuren van de omgevingsdiensten gegeven bevoegdheid om een strafbeschikking op te leggen voor bepaalde milieufeiten. Normaal gesproken zou een dergelijke bevoegdheid in lijn met de toedeling van bevoegdheden aan gemeenten en provincies (zie bijvoorbeeld Aanwijzing 130ab voor de regelgeving) aan het dagelijks bestuur moeten worden toegekend. Hier is ze echter aan een ondergeschikte van het bestuur van de omgevingsdiensten geattribueerd. Daarmee is deze functionaris niet alleen ondergeschikte, maar ook een bestuursorgaan geworden. Ook moet de directeur naar het OM luisteren. Voor wat het waard is: het OM heeft beloofd zich niet met het beleid te bemoeien.

De Beleidsregel Toepassing Bestuurlijke Strafbeschikking directeur Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid laat zien waar dat toe kan leiden. De directeur kan nu een eigen beleidsregel vaststellen. En dat zonder betrokkenheid van de vertegenwoordigers van gemeenteraden, provinciale staten of colleges in het algemeen bestuur. En in de beleidsregel wordt vastgesteld dat er niet wordt afgestemd met de besturen van de deelnemende gemeenten, tenzij er naar verwachting (van de directeur?) politieke of maatschappelijke gevolgen zijn. Blomberg heeft er in haar advies over punitieve handhaving in het omgevingsrecht terecht op gewezen dat deze bevoegdheid vreemd genoeg niet aan het bevoegd gezag is gegeven waar ook de andere sanctiebevoegdheden (herstelsancties zoals de last onder dwangsom) zijn neergelegd. Het Wabo-bevoegd gezag gaat niet over de uitoefening van de bestuurlijke strafbeschikking en de directeuren van de Regionale Omgevingsdiensten gaan niet over de inzet van herstelsancties. De directeuren van de omgevingsdiensten handelen onder supervisie van het OM, en niet van de gemeentebesturen die hen opdrachten verlenen en daarvoor betalen, en waar de democratische legitimiteit zit. “Hoe moet een verschil van inzicht tussen een directeur en een gemeentebestuur over de inzet van het instrument worden opgelost?,” zo vraagt ze zich af.
 

Om de democratische legitimiteit van de lokale uitoefening van de strafbeschikkingsbevoegdheid zeker te stellen en integrale handhaving af te dwingen met afstemming op de bevoegdheidsuitoefening van de bevoegde gezagen en het door hen gevoerde handhavingsbeleid zou elk Algemeen Bestuur een eigen beleidsregel moeten vaststellen. Deze beleidsregel is bovengeschikt aan die van de directeur. Dagelijks bestuur en algemeen bestuur zijn immers wettelijk bevoegd om per geval of in het algemeen instructies te geven aan de directeur over de uitoefening van zijn strafbeschikkingsbevoegdheid (artikel 10:22 Awb).
 

Oswald Jansen