Het hele systeem hapert

Hoe krijgen wij een overheid die er voor burgers is in plaats van andersom? Sinds 2021 onderzoekt journalist Kustaw Bessems in zijn podcast ‘Stuurloos’ hoe Nederland beter bestuurd zou kunnen worden. Nu is er ook het boek ‘Stuurloos’, waar op 1 juni over wordt gediscussieerd in De Balie in Amsterdam. ‘We zijn nu vrij letterlijk stuurloos.’

Het interview vindt plaats voordat bekend is dat topambtenaar Dick Schoof kandidaat-premier is. Het boek is net een week uit en Bessems is al geïnterviewd door zijn ‘eigen’ Volkskrant. Maar ook voor Binnenlands Bestuur is zijn zoektocht naar beter bestuur interessant. Bessems analyseert en becommentarieert namelijk niet alleen, maar doet ook voorstellen voor verbetering, zoals het verankeren en vieren van de rechtsstaat. Dat zou volgens hem zelfs een heus volksfeest moeten worden. En ook: meer zeggenschap voor burgers, meer tegenspraak organiseren, zich meer inleven in mensen en het belonen van ‘dienende’ leiders die ‘een beetje enthousiast’ een beroep op ons doen.

Wat was de grootste eyeopener tijdens het hele ‘Stuurloos’-project?

‘Een van de eerste gesprekken die ik voerde was met econoom en filosoof Marilieke Engbers. Zij mocht als fly on the wall bij vergaderingen van raden van commissarissen in de woonsector zitten. Ze vroeg voor haar onderzoek naderhand aan deelnemers: wat had je willen zeggen, maar heb je niet gezegd en waarom niet? Die processen bleken voor iedereen herkenbaar. Ze maakte het voor mij heel inzichtelijk hoe gemakkelijk we denken over tegenspraak. Je maakt continu onbewust afwegingen: ga ik iets zeggen, hoe dan en hoe gaat dat vallen? Hoe lastiger het wordt, hoe hoger de sociale prijs wordt om te praten. Stel je wilt ergens een noodzakelijke staak tussen het wiel steken of je hebt een minderheidsstandpunt, dan wordt het steeds moeilijker. Ik realiseerde me toen pas op welk klein psychologisch niveau zich dat afspeelt.

Het gaat nu vaak over tegenspraak in het openbaar bestuur. Bessems is ervan overtuigd dat je daar alleen toe kunt komen als de top heel erg zijn best doet om er actief naar op zoek te gaan. ‘Er wordt veel verantwoordelijkheid bij individuele ambtenaren gelegd: die moeten professionele buikpijn krijgen of de rechtsstatelijke voelsprieten uitsteken. Maar echte verandering ligt veel meer bij mensen die het voor het zeggen hebben, die daar vaak niet naar op zoek gaan en voor wie de prikkels ook anders zijn, namelijk zaken er soepel doorheen krijgen. Anders word je daarop afgerekend. Tegenspraak vertraagt, wordt vaak heel persoonlijk gemaakt, niemand vindt het prettig.’ Een andere eyeopener voor Bessems was de afstand tussen overheid en burger en tussen beleid en uitvoering. ‘Die afstand is veel groter dan ik me had gerealiseerd: het gebrek aan persoonlijke ontmoetingen tussen beleidsmakers en burgers die door dat beleid worden geraakt. En vooral de andere kant op. In de praktijk valt iets op en hoe moeilijk het dan is om dat aan te kaarten en bij beleidsmakers te krijgen. Dat had ik niet verwacht.’

De coronacrisis was voor Bessems de duidelijke aanleiding om zich nog meer in het openbaar bestuur te verdiepen. ‘Ik was nooit zo naïef, maar kennelijk had ik nog een soort basisvertrouwen over crises: bij extreme situaties zijn we voorbereid en hebben we de mensen ervoor. Maar dat was echt niet zo.’

Kwamen we toen aan de rand van de afgrond of is de basis van het systeem al niet goed?

‘In de basis gaat het niet goed. Daarmee begin ik het boek: er gaat heel veel goed. Maar ik denk dat dit misleidend is. Dat het vaak goed gaat, is de verdienste van mensen die in de publieke sector werken. Maar ik krijg veel reacties van mensen dat zij dat ondanks het systeem doen en tegen de klippen op. Jongeren ervaren heel veel stress. Ze gaan naar hun werk en willen iets goeds doen voor het algemeen belang. Maar vaak kunnen zij dit pas doen na heel veel tegenkracht en belemmeringen. We zijn ook al heel lang een welvarend en georganiseerd land. Er loopt al veel, de AOW wordt elke maand gestort. Je bent bevoorrecht met mooie erfenis van wat er is opgebouwd in het openbaar bestuur. Maar het is ook misleidend, want als er dan wel iets gruwelijk misgaat, wordt dat steeds afgedaan als een incident. En weer één en weer één. Op een gegeven moment moet je dan vaststellen dat het hele systeem hapert.’

Bessems vergelijk het met het eind van het leven van een huishoudelijk apparaat. Soms kondigt zich dat aan, maar meestal houdt het in één keer op. ‘Dat gevoel heb ik ook over het openbaar bestuur. Die grote drama’s en miskleunen zijn symptomen ervan. Ik snap het psychisch wel, maar ik denk niet dat het verstandig is om te zeggen dat er ook veel goed gaat. Het systeem is niet toegerust op wat de toekomst nog brengt. Nederland was lang trots op zijn publieke diensten. Daar zit een risico in. We zijn erin gaan geloven: omdat wij Nederland zijn. Alsof we Amerikanen zijn. We denken altijd dat grote rampen ons minder hard treffen. En we denken dat we superieur zijn in onze aanpak, zoals de “intelligente lockdown”. Misschien houden meer mensen zich eraan, als je het zo noemt, maar het zegt ook iets over het Nederlandse zelfbeeld.’

Is het landelijke bestuur niet een beetje verworden tot een poppenkast?

‘Ja en nee. Je ziet nu een overmatige focus op Haagse perikelen, een van de problemen van het bestuur. Het briefje van Plasterk, wie wordt de premier? Wie blijft overeind in het debat? De meeste van die dingen zijn of irrelevant voor de levens van Nederlanders of ze hebben daar een ongunstig effect op. Die dynamiek van vliegen afvangen, dat per se moeten scoren, dat worden helaas echte plannen die de bestuursmachine ingaan. Ik denk dat dit nu zelfs een piek heeft bereikt. De beeldvorming gaat helemaal vooraf aan de gewenste maatregelen. Maar het zou moeten beginnen bij echte problemen en wat mensen nodig hebben. Vanuit daar kun je dan ontwikkelen wat verstandig is om te doen. Nu begint het bij een beeld en maakt het eigenlijk niet uit hoe dat in het echt landt. Een droombeeld, de droom van de opgedroogde asielstroom of de droom van boeren die niets hoeven te veranderen. Dat kunnen je politieke wensen zijn, maar vervolgens heb je je te verhouden tot de realiteit en zou je eerlijk moeten zijn of er een weg is daarnaartoe, wat die weg dan is en wat het kost, materieel én immaterieel.’

Bessems geeft het voorbeeld dat Nederland soeverein wil kunnen beslissen over immigratie en dat belangrijker vindt dan al het andere. Dat hard onderhandelen in Europa kan, heeft Engeland laten zien. ‘Maar Cameron dreigde met een Brexit en tot zijn eigen schrik kwam die er ook. Dat hoort er dan wel bij. Wil je meer mest uitrijden? Goed, maar dat heeft consequenties. Nu wordt gedaan of dat losgezongen van de echte levens werkelijkheid kan worden. En het wordt straks gedumpt bij beleidsmedewerkers en de uitvoerders. Die moeten er iets mee en weten dat het niet kan of repercussies zal hebben, waar men weer net zo boos op zal reageren.’ Poppenkast is niet zijn woord. Een rommelig debat en opwinding horen bij de democratie, vindt hij. ‘Beleidsambtenaren klagen erover, maar vinden het ook wel lekker. Die opgewonden Kamerleden en rellerige journalisten zijn vaak het ideale excuus voor ze om cynisch te zijn en alles erop af te schuiven. Er staan losgezongen beelden in het hoofdlijnenakkoord, maar andere hoogoplopende dingen zijn vaak terechte politieke conflicten.’

En wat is de kracht van het lokaal bestuur? Is dat net zo stuurloos?

‘Ik ben ook bij gemeenten geweest. Voor een deel zijn problemen daar minder erg, puur door de schaal. Maar de afstand is daar ook. Ik schrijf bijvoorbeeld over een ambtenaar die het klantcontactcentrum leidt en beschrijft hoe moeilijk het is daar interesse voor te krijgen, terwijl daar belangrijke data binnenkomen over wat inwoners bezighoudt. Het probleem is kleiner door de schaal. Als mensen dat willen doorbreken, dan gaat het ook gemakkelijker dan op Haagse schaal. Maar de druk op gemeenteniveau kan zelfs nog heftiger zijn dan landelijk niveau. Het is heel erg afhankelijk van de plek en de cultuur, maar op gemeenteniveau kan het er ook heftig aan toe gaan. Men kent elkaar, dus dat kan heel intens worden. Gemeenten zijn in een hele onprettige, halfslachtige positie gebracht: voor de helft uitvoerder van landelijk beleid, met veel verantwoordelijkheden, maar ze vaak niet de politieke entiteit zijn die daarbij hoort. De gemeenteraad heeft er niet zoveel over te zeggen. En dan heb je nog al die samenwerkingsverbanden, waar belangrijke dingen in worden georganiseerd. Heel begrijpelijk, maar de uitkomst is een enorm democratisch tekort, want wie gaat daar nou over? We zagen het in de coronacrisis bij de veiligheidsregio’s. Ik kan daar niet op stemmen of op de controleur. Ineens werd het land bestuurd door Hubert Bruls.

Bestuurskundige Paul ’t Hart zegt daarover in het boek: er moet in ieder geval gekozen worden. 'Of je zegt: het wordt allemaal centraal geregeld en centraal gecontroleerd of je legt verantwoordelijkheden meer lokaal neer, maar dan moeten ze ook over het geld en de democratische controle gaan. Er is iets gebouwd, waar moeilijk is vast te stellen waar verantwoordelijkheid en democratische zeggenschap liggen. Het is lastig om te zeggen waar je heen moet als burger. Dat kan een onmachtig gevoel geven. Dat is ook een rode draad: de burger heeft formeel niet zoveel te zeggen. Er wordt teleurstelling georganiseerd. De burger wordt op het schild gehesen, politici doen alles voor ons, maar waar je nou precies invloed kan uitoefenen, is nog best lastig.’

De hamvraag: hoe krijgen wij een beter bestuur? Je doet een aantal voorzetten, zoals beginnen bij wat gemeenschappen zelf voor elkaar krijgen.

‘Ja, ik was in de gemeente Peel en Maas en daar gebruiken ze het woord zelfsturing. Bewonersinitiatieven kunnen projectmatig en ad hoc zijn, maar in Peel en Maas leggen ze de langetermijnvisie op beleid ook bij die dorpsraden neer. Waar willen we over zeven jaar zijn als dorp? Zij kijken nog verder vooruit dan gewone bestuurders. Dat is een van de dingen waar ik op uitkwam. Ook uit bittere noodzaak: de overheid moet minder doen. Veel mensen hebben een ongezonde relatie met de overheid. We vinden het allemaal niks, zijn boos en kritisch, maar we verwachten er wel heel veel van. Dat vind ik niet realistisch. Bij het toeslagenschandaal is veel nadruk gelegd op de totaal ontspoorde fraudebestrijding, maar dat je op  microniveau bij allemaal verschillende huishoudens allerlei verschillende toeslagen brengt, zo fijnmazig, dat is een heel gek idee van een overheid. Die moet per definitie heel “grof” opereren. Je kunt professionals wel armslag geven, maar bedenk geen bestel dat helemaal van a tot z is georganiseerd. Dat kan niet. Burgers zelf zouden meer eigenaarschap mogen nemen. Ga als burger eens naar een inspraakavond. Word lid van een politieke partij. Schrijf eens naar je raadslid. Er mag van ons meer worden verwacht. Het helpt als we daarop worden aangesproken. Zolang politici zeggen dat zij het oplossen, dan nodigt dat niet uit.’

Wie vind jij een goede bestuurder en waarom?

‘De Amsterdamse burgemeester Femke Halsema heeft mij positief verrast. Een goed bestuurder doet niet altijd alles goed, maar zij is wel opvallend rolvast en rechtsstatelijk en duidelijk in de uitleg van haar overwegingen. Haar besluiten zijn te volgen. En dat in een hele moeilijke verhitte periode. Ze is inderdaad omstreden, maar meer op grond van de beeldvorming dan van haar daadwerkelijke optreden als burgemeester. Ze is zich bovenmatig bewust van die controverses. Ze heeft een heel sterk links profiel, want ze is leider van GroenLinks geweest. Ze is de favoriete kop-van-jut van andere mensen in het politieke spectrum. En ook als persoon. Maar dat wist ze toen ze begon. Ik kan me wel voorstellen dat ze zich daardoor nog bewuster is van haar rol als burgemeester. Er zijn lastige situaties met openbare orde en veiligheid en verhoudingen tussen groepen in de stad. Dat zijn dingen waar ze echt over gaat. Dan vind ik haar in gunstige zin opvallen.’

De vraag hoe ambtenaren kunnen bijdragen aan goed bestuur grijpt Bessems aan om een misverstand aan te snijden over tegenspraak in de ambtelijke wereld. De verwarring en vermenging van twee kwesties die los van elkaar staan: ambtelijke tegenspraak en ambtelijk activisme. ‘Dat laatste is ook een discussie: mag je jezelf vastketenen op de A12? Maar nu wordt het door elkaar besproken. Dat is voor iedereen schadelijk, want het is een diskwalificatie van ambtelijke tegenspraak. Ambtelijke tegenspraak is: op grond van kennis, expertise, ervaring, rechtsstatelijk besef en bekendheid met behoorlijk bestuur, schets ik scenario’s en geef ik weerwoord als ik dat nodig vind. Ambtenaren vinden dat moeilijk, omdat het vaker wordt afgestraft dan aangemoedigd. Het is goed dat daar nu meer steun voor wordt gezocht en er netwerken over worden gevormd. Maar ik zie die netwerken vervallen tot quasi-politieke clubjes. Er is een grijs gebied, maar je wint aan kracht en verantwoordelijkheid als je die eigenlijke rol meer opneemt. Ambtenaren houden elkaar vaak in een klem: controleren van rechtmatigheid van uitgaven of het zich houden aan procedures. Het hele apparaat is geïnfecteerd met die controledwang. Het gaat om rolvastheid en zorgen voor deskundigheid, minder vaak wisselen van plek. En: ambtenaren mogen elkaar ook wel wat meer vertrouwen gunnen.’