Essay: Terug naar een organische visie op besturen

Het openbaar bestuur loopt vast. Het doorstapelen van sectoraal beleid en het steeds grotere uitvoeringstekort leidt tot steeds hogere werkdruk zonder dat de prestaties toenemen. Volgens Jaring Hiemstra moeten publieke leiders nadenken over de vraag hoe ze anders kunnen organiseren en sturen. De organische visie van Thorbecke biedt een uitstekend kompas voor de revitalisatie van het openbaar bestuur.

Johan Rudolph Thorbecke (1798-1872) had een organische visie op ons staatsbestel. Hij beschouwde de staat als een levend organisme waarvan de delen elk een eigen unieke functie hebben en tegelijkertijd één vitaal geheel vormen. In potentie is onze democratische gedecentraliseerde eenheidsstaat een zeer effectieve staatsvorm. Die biedt enerzijds de mogelijkheid om op lokaal, provinciaal en nationaal niveau zelfstandig democratische en samenhangende keuzes te maken en anderzijds de waarborgen te creëren voor één vitale overheid. Deze inrichting van het openbaar bestuur bracht Nederland veel welzijn en welvaart. Het blijft een uitstekend uitgangspunt ondanks dat het nu onvoldoende wordt ingevuld.

Wanneer we de publieke sector en zijn organisaties meer organiseren en besturen als een levend organisme dan leidt dat tot een openbaar bestuur dat leert en zich beter aanpast aan nieuwe maatschappelijke omstandigheden. Het betekent dat organisaties (of organisatieonderdelen) zelfstandig opereren maar tegelijkertijd functioneren als één openbaar bestuur. Door gebruik te maken van de grote digitale mogelijkheden van nu kunnen we de organische visie nieuw leven inblazen. Technologieën zoals cloud computing en kunstmatige intelligentie bieden het openbaar bestuur de potentie om sterk decentraal te organiseren en tegelijkertijd tegen lage kosten op ongekende schaal samen te werken, te leren en te innoveren.

Vastlopend mechanisch openbaar bestuur

Het mechanisch organiseren en sturen heeft de afgelopen decennia de overhand genomen. Het kenmerk van een mechanische manier van organiseren en sturen is het streven om onderdelen zoals bestuurslagen, diensten of afdelingen een integrale verantwoordelijkheid te geven. Deze manier van sturen heeft een enorme aantrekkingskracht door zijn ogenschijnlijke overzichtelijkheid. Eén bestuurslaag, dienst of team is verantwoordelijk voor de taak en neemt alle beslissingen die er nodig zijn om te taak te realiseren. Dit veronderstelt dat de optelsom van de ‘integrale verantwoordelijkheden’ tot de beste publieke uitkomst leidt.

De mechanische manier van organiseren en sturen heeft veel opgeleverd. Het leidde de afgelopen dertig jaar tot betere financiële beheersing en een steeds efficiëntere levering van publieke standaarddiensten door uitvoerende organisaties zoals het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB), de Dienst Wegverkeer (RDW) en gemeentelijke eenheden zoals publieksdienstverlening en vergunningverlening toezicht en handhaving (VTH). Daarnaast ondersteunt de mechanische manier van werken de sectorale doorvertaling van beleidsstrategie naar uitvoering. Strategisch sectoraal beleid gaat trapsgewijs via tactisch- en operationeel beleid, projecten- en programma’s naar de uitvoering.

Naast het feit dat de aandacht voor eenheid van – en interactie tussen – de afzonderlijke delen bij mechanisch organiseren beperkt is, zijn er drie andere problemen. In de eerste plaats leidt het mechanisch sturen tot traag leren en weinig focus op excellent presteren. Problemen en signalen uit de uitvoering worden in de rapportages – bij het doorlopen van de hiërarchische lagen – steeds nietszeggender waardoor het lerend vermogen van de organisaties wordt beperkt.

De WRR concludeerde in 2004 in Bewijzen van goede dienstverlening al dat het opdelen van beleid en uitvoering ertoe leidt dat bestuurders en beleidsmedewerkers in de interactie met de uitvoerende organisaties gaan sturen op risicobeperking en ‘gemiddelde scores’. Er ontstaat een ‘dictatuur van de middelmaat’ en de gezamenlijke focus op excellent presteren verdwijnt uit beeld. Een tweede probleem ontstaat doordat bestuurders en managers met meerdere prestatieafspraken en planning en verantwoording grip proberen te krijgen op de uitvoering. Dit leidt tot een overmatige aansturing van de uitvoering, waardoor uitvoerders een groot deel van de tijd kwijt zijn aan het voldoen aan regels en administratieve taken. Hierdoor staat professionaliteit steeds meer in het teken van het voldoen aan de regels in plaats van het leveren van hoogwaardige publieke diensten. Het ondermijnt ook de productiviteit: schattingen uit verschillende onderzoeken naar de administratieve lasten variëren van 6 uur per week in het onderwijs, oplopend tot zelfs 15 uur per week in de zorg en het sociaal domein in gemeenten.

Tot slot leidt de sectorale beleidsproductie en trapsgewijze doorvertaling daarvan in programma’s en financieringsafspraken tot een beleidsoverload die samenhangend besturen lastig maakt. Illustratief is een onderzoek uit 2021 van de Universiteit Wageningen (WUR) in de Achterhoek naar de samenhang in de ruimtelijke opgaven. Ze analyseerden relevante beleidsplannen, ambities en plannen op zowel bovenregionaal als regionaal niveau. De conclusie was dat er meer dan honderd plannen voor de Achterhoek zijn en dat overzicht krijgen nauwelijks mogelijk is. Volgens de onderzoekers is er een te grote diversiteit in benadering, begrenzing, (gebieds)indelingen en (kaart)uitwerkingen. De data over de Achterhoek zijn weliswaar volop beschikbaar maar niet te integreren en daarmee ook niet geschikt voor besluitvorming. Meer en omvangrijkere documenten leiden dus niet tot betere besluitvorming.

Digitale decentrale eenheidsstaat

Om de problemen die de publieke sector ondervindt met het mechanisch organiseren en sturen op te lossen en de organi sche visie een nieuwe invulling te geven, biedt de digitale revolutie een kans. In 2011 schetste Tim O’Reilly het idee van Government as a Platform. De kern daarvan is dat de digitale onderkant van de overheid één samenhangend geheel is waar eigenstandige onderdelen door standaardisatie van data en het gezamenlijk ontwikkelen van services zoals betalingssystemen en chatbots een geheel vormen. In de geest van Thorbecke wordt decentrale autonomie verenigd met de digitale innovatiekracht van het geheel. Dit idee staat ook centraal in het realisatieplan voor het federatief datastelsel als onderdeel van de Interbestuurlijke Datastrategie (2021).

Vanuit deze visie zou digitalisering ertoe leiden dat allerlei periodieke rapportages en onderzoeken worden vervangen door direct inzicht in de gezamenlijke uitvoering. De voormalig president van de Algemene Rekenkamer Arno Visser uitte in zijn essay De donkere kant van de maan (2022) nog zijn onvrede over het ontbreken van inzicht in de aard en omvang van milieuovertredingen in Nederland: ‘Er is geen zicht op de veelplegers onder de bedrijven. En geen zicht op de effectiviteit van sancties, noch op tekortkomingen in toezicht en handhaving’. Door gebruik te maken van een digitaal fundament zouden professionals en bestuurders kunnen zien in welke regio’s de problemen het grootst zijn en welke sancties wel en niet werken.

Waar in de mechanische visie de focus op de individuele organisatie ligt, benadrukt de organische visie juist de innovatiekracht van samenwerkende organisaties in het openbaar bestuur. Hiervan is de innovatie in het parkeertoezicht een voorbeeld. Enkele gemeenten maakten samen met de Dienst Wegverkeer (RDW) het Nationaal Parkeer Register (NPR), een landelijke database waarin alle actuele parkeerrechten per kenteken staan. Het digitale platform heeft veel voordelen. Inwoners kunnen betalen voor de daadwerkelijke geparkeerde tijd. Gemeenten kunnen veel efficiënter parkeertoezicht uitvoeren met camera-auto’s. Bedrijven kunnen – op basis van de open data parkeerinformatie – andere services te bieden via apps, navigatiesystemen en websites. Dit soort systeemsprongen hebben nu al geleid tot betere dienstverlening én grote productiviteitswinst in de publieke sector.

Digitaliseren als risico

Digitalisering vormt niet alleen een kans maar ook een risico voor de publieke sector wanneer digitale technologie alleen wordt gebruikt om de huidige mechanische manier van sturen en organiseren te versterken. Illustratief is de voortdurend groeiende hoeveelheid digitale documenten die colleges, managementteams en de ministerraad elke week behandelen. Papieren stapels documenten zijn inmiddels vervangen door nog meer documenten maar dan digitaal. De ambitie zou juist moeten zijn: minder documenten, meer samenhangend inzicht en betere besluitvorming.

De wet van Melvin Conway (1968) stelt dat organisaties vooral de bestaande werkwijze digitaliseren in plaats van innoveren. Een kostbaar voorbeeld van deze wet is de decentralisatie van taken in het sociaal domein. Rijksoverheid en gemeenten zorgden niet vanuit een organische visie samen voor de digitale eenheid in het sociaal domein, maar gemeenten gingen juist zelfstandig administraties inrichten en digitaliseren. Hierdoor zijn de data niet vergelijkbaar, is leren van elkaar lastig en is diensteninnovatie op landelijke schaal onmogelijk. Het gevolg van deze mechanische manier van digitaliseren is ook dat de overheid en de zorgaanbieders in Nederland volgens een onderzoek van Berenschot in 2019 bijna een derde van het budget besteden aan administratieve en coördinatiekosten voor de uitvoering van de WMO en jeugdzorg.

Grenzen bereikt

Nu hebben publieke organisaties digitalisering wel degelijk op de agenda staan. Er zijn visies op digitalisering en digitale transformatie, innovatie- en datalabs, CIO-offices en veel innovatieprojecten. Daarnaast werken verschillende beroepsgroepen aan data-standaardisatie. Projecten zoals het maken van digitale tweelingen zouden een basis kunnen zijn voor nieuwe manieren van werken. Deze projecten vinden op dit moment echter vooral naast de bestaande mechanische organisatie- en sturingspraktijk plaats.

Ondertussen loopt de publieke sector tegen de grenzen aan van het mechanische organiseren en sturen. Ambities realiseren met nog méér beleid, méér geld en méér personeel werkt niet meer. Het toevoegen van meer nieuwe organisaties, beleid, programma’s, meldpunten en actieplannen heeft beperkt meerwaarde en er is personeelsschaarste. Dat we de grens hebben bereikt van het mechanische organiseren en sturen blijkt ook uit de cijfers. We zouden verwachten dat door de huidige digitale mogelijkheden de productiviteit in de publieke sector toeneemt.

Dit is niet het geval. Uit een onderzoek van IPSE Studies (2019) over de periode 2012 tot 2019 blijkt bijvoorbeeld dat de productiviteit op de kerndepartementen niet groeit. Ook groeide in de periode 2016 tot 2021 alleen al bij de rijksoverheid het aantal ambtenaren van 109.581 tot 131.100 en verdubbelde de inhuur van externen. Dezelfde ontwikkeling zien we bij provincies en gemeenten. Deze groei wordt de komende jaren onhoudbaar omdat er budgettair krappere tijden aankomen. Daarom is het nu de tijd om te bepalen hoe de transformatiekracht van digitalisering beter kan worden benut en de mechanische wijze van organiseren en sturen kan worden beperkt.

Moment van reflectie

De problemen van vandaag worden niet opgelost in de context waarin ze zijn ontstaan. Juist in deze tijd van hoge werkdruk en hoge ambities is het daarom tijd voor bezinning. Is ons eigen mechanisch denken mede de oorzaak van de stagnatie? Zoeken we oplossingen niet te snel in nieuwe plannen, geld, structuren en mensen? Wordt digitalisering teveel ingezet als innovatietheater? Wanneer we de innovatiekracht van digitalisering beter weten te benutten, kunnen we de organische visie van Thorbecke nieuw leven inblazen. 

Dit is het tweede essay van Jaring Hiemstra. Het eerste essay Maak het eenvoudig in 2023, verscheen in Binnenlands Bestuur 2, 2023.