Maak het eenvoudig in 2023

‘Geloof in maakbaarheid heeft plaatsgemaakt voor geloof in complexiteit’ schreef Paul Scheffer in een opinie-artikel in het NRC. Volgens hem verlamt dit de toekomst van het land. Hij pleit er daarom voor het woord complexiteit uit beleidsnota’s te bannen. We moeten het hebben over wat we wél willen in plaats van blijven hangen in de constatering dat het complex is. Jaring Hiemstra is het daar volledig mee eens. ‘In de organisatiepraktijk zie ik dat complexiteit in – en tussen – publieke organisaties het presteren van de overheid ondermijnt. Om de realisatiekracht te vergroten moet 2023 daarom het jaar van de eenvoud worden.’

De complexe sectorale beleidssturing belemmert realisatiekracht. Alleen al op rijksniveau kennen we in het fysieke domein vierentwintig nationale programma’s van verschillende ministeries die de ruimtelijke keuzes bepalen. Dat varieert van het Deltaprogramma tot het Nationaal Programma Landelijk Gebied, van het Nationaal Programma Regionale Energiestrategieën tot het rijksbrede programma Nederland Circulair en het Nationaal Programma Woningbouw. Op andere beleidsterreinen is sprake van een vergelijkbare situatie. Doordat de programma’s eigen gedetailleerd beleid, financiering en uitvoeringsprogramma’s ontwikkelen, ontstaat er verkokerde urgentie. Gevolg hiervan: onlogische maatschappelijke uitkomsten. Denk hier bijvoorbeeld aan zonnepanelen in weilanden in plaats van op daken en het bouwen van veel woningen op de meest kwetsbare plekken. Dit terwijl de uitdaging is om opgaven vooral creatief te combineren.

De oplossing hiervoor is scherpe strategische doelen formuleren op rijksniveau en meer vrijheid bij uitvoeringsorganisaties, provincies en gemeenten om deze doelen slim te combineren. In het bijzonder voor provincies wordt 2023 een uitdagend jaar omdat zij dit jaar zullen moeten laten zien hoe ze de grote ruimtelijke opgaven gaan combineren als integrerend en samenwerkend middenbestuur. Het uitgangspunt eenvoud in beleid geldt overigens ook voor publieke organisaties zelf. Maak op bestuurlijk en ambtelijk topniveau scherpere keuzes en daag de uitvoering uit om deze doelen te realiseren. Kortom, vermijd een dikke tactische beleidslaag tussen strategie en realisatie.

Traditioneel

Ook de stapeling van sturingslijnen maakt organisaties onnodig complex. De eisen uit de omgeving en de noodzaak voor publieke organisaties om meer en gelijkwaardiger samen te werken met maatschappelijke partijen hebben in veel organisaties tot nieuwe sturingsconcepten geleid.

Logisch en goed, omdat de traditioneel sectorale sturing in publieke organisaties deze nieuwe manier van (samen)werken in de weg staat. Toch kan ondoordachte invoering ontaarden in een ondoorzichtige stapeling van organisatie- en sturingsprincipes. Programmamanagers, gebiedsmanagers, opgavemanagers, projectleiders, lijnmanagers en scrum/agile-coaches zijn allemaal vanuit een eigen perspectief ‘samenhangend’ aan het sturen op de uitvoering.

Stapeling en onnodig complex organiseren leidt tot een behoefte aan meer coördinatie. Deze behoefte mondt vaak uit in nog meer formeel overleg in toch al volle agenda’s. Het doel om meer samenhangend naar buiten te treden en te handelen kan daardoor paradoxaal genoeg juist tot meer intern overleg en vertraging leiden.

Dit leidt tot verwarring. Voorstellen moeten op veel tafels worden besproken met als gevolg dat de energie in de realisatie weglekt. Ook leidt de stapeling van sturingslijnen tot overbelasting van leidinggevenden en professionals die werken op de kruispunten van de verschillende sturingslijnen. Een kenmerkend signaal voor te veel formele sturingslijnen is opvallend genoeg informele sturing waarmee bestuurders en ambtenaren, om de voortgang te behouden, tussen de vele formele sturingslijnen door proberen te manoeuvreren.

Effectieve uitvoering kan alleen vanuit een heldere en eenvoudige orde van organiseren en sturen ontstaan. En niet alleen vanuit een ‘model’ maar vanuit de uitvoeringspraktijk. Het idee om de personeelszorg principieel te scheiden van de inhoudelijke verantwoordelijkheid van bijvoorbeeld opgavemanagers werkt niet goed als de HR-manager een groep van 20-40 mensen moet aansturen zonder voeling te hebben met het inhoudelijke werk van de ambtenaar. Professionals hebben dan te maken met twee sturingslijnen. Ze ervaren dan vaak een grote afstand met deze leidinggevenden die geen natuurlijk contact met ze hebben.

Verschillende publieke organisaties draaien daarom de strikte scheiding van personeels- en inhoudelijke verantwoordelijkheid (deels) terug en gaan deze beide aspecten van sturing weer meer combineren. Ook vanuit het idee dat zo kleinere teams met diepere relaties tussen professionals kunnen ontstaan. Opgavegericht, netwerkend en integraal sturen is niet zozeer een structuurvraag, maar eerder een ‘mindset’ waarmee de publieke professional het werk doet.

Laag vertrouwen

Veel en complexe regels belemmeren goede uitvoering. Jesse Frederik ontrafelt in Zo hadden we het niet bedoeld het drama achter de toeslagenaffaire. Er is volgens hem geen hoofdschuldige omdat de verantwoordelijkheid voor beleid en regelgeving op veel verschillende plekken lag. Maar juist die complexiteit is hét probleem. Waarom maakten we de realisatie van een eenvoudig doel, zoals het financieel ondersteunen van ouders die hun kinderen naar de opvang brengen, zo onnodig complex met zo veel regels en vooruit- en terugbetalingen? Datzelfde geldt voor interne regels in organisaties. Veel organisaties kenden een praktijk waar er sprake was van een overvloed aan interne regels die nauwelijks werden gehandhaafd. Oftewel een impliciet uitgangspunt van ‘laag vertrouwen en hoge tolerantie’.

Alle ambtenaren bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties benoemden de interne regels, procedures, processen en hoe daar mee wordt omgegaan één van de issues in de visitatie van het departement. Mede ingegeven door de personeelsschaarste zijn verschillende publieke organisaties de bedrijfsvoeringsprocessen en interne regels sterk aan het vereenvoudigen. Bijvoorbeeld door het lichter maken van de planning- en controlcyclus. De omslag naar vereenvoudiging ontstaat door meer te werken vanuit vertrouwen en heldere regels bij overtreding met serieuze sancties. Oftewel het hanteren van het expliciete uitgangspunt: hoge mate van vertrouwen en lage tolerantie ten aanzien van overtredingen.

Berichtenbox

Ook de bestuurlijke inrichting is onnodig complex. Ik kan het niet beter verwoorden dan hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga die in zijn analyse Naar nieuwe vormen van decentraal bestuur (2021) stelde ‘Op basis van de toepassingspraktijk in ons land in de afgelopen decennia moet de conclusie zijn dat criteria voor taaktoedeling aan de diverse bestuurslichamen of uitvoeringsorganisaties niet of nauwelijks bestaan. We doen maar wat.’ Het gevolg is dat de gemiddelde gemeente inmiddels samenwerkt in drieëndertig regionale verbanden. Gemeenten en provincies hebben te maken met veiligheidsregio’s, energieregio’s, Citydeals, Regiodeals en Woondeals met het rijk. Het gevolg is dat er steeds meer afstemming en overleg nodig is door het toenemend aantal onderlinge afhankelijkheden en dat de belangenafweging steeds minder transparant wordt.

Ook de voormalig president van de Algemene Rekenkamer, Arno Visser, stelde in zijn afscheidsinterview in Elsevier Weekblad dat de inrichting en besturing van het openbaar bestuur te ingewikkeld is gemaakt. Er is volgens hem geen sprake van ‘Het Huis van Thorbecke’ maar ‘Het huis van Escher’. Douwe Jan Elzinga pleit daarom nadrukkelijk voor een stevigere rol van het ministerie van Binnenlandse Zaken om orde en consistentie van taaktoedeling, regelgeving en financiering in het openbaar bestuur beter te bewaken.

Ook de digitale overheid heeft baat bij eenvoud. Een klassiek statement in de software engineering van John Gall is dat een complex systeem dat werkt, steevast blijkt te zijn ontstaan uit een eenvoudig systeem dat werkte. Omgekeerd stelt hij dat een nieuw ontworpen complex systeem bijna nooit werkt en ook niet werkend te krijgen is.

Denk aan het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Nederland heeft met de basisregistraties een uitstekende basis in handen om de interactie met burgers en bedrijven gebruiksvriendelijk digitaal te organiseren. Maar doordat er weinig in samenhang wordt ontwikkeld, loopt het gebruikersgemak van bijvoorbeeld authenticatievoorzieningen (DigiD), de berichtenbox en talloze applicaties voor burgers fors achter op die van de grote marktpartijen. Het effect is dat het ministerie van Binnenlandse Zaken moet constateren dat we ruim een miljoen beperkt digitaal vaardige burgers hebben die moeilijk met de digitale overheid kunnen communiceren. Of zou het omgekeerd zijn? Heeft de overheid de digitale dienstverlening zo ingewikkeld gemaakt dat meer dan een miljoen Nederlanders niet eenvoudig met de overheid kunnen communiceren? Makkelijke communicatie en interactie met de overheid vereist eenvoudige en gebruiksvriendelijke applicaties voor de gezamenlijke overheden.

Weghalen

Maar waarom maken we het openbaar bestuur en onze organisaties dan steeds complexer? Een belangrijke vraag, omdat veel mensen overtuigd zullen zijn dat eenvoud beter werkt. Het artikel People systematically overlook subtractive changes (2021) van Gabrielle Adams (e.a.) geeft antwoord op deze vraag. De essentie van dit onderzoek en de onderliggende experimenten met proefpersonen is: wie een probleem moet oplossen, voegt doorgaans iets toe, ook als iets weghalen veel beter is.

De verklaring hiervoor is dat weghalen en vereenvoudigen minder creatief lijkt en minder waardering krijgt. Zo komt het toevoegen van een nieuw meldpunt voor specifieke misstanden daadkrachtiger over maar dit is met de huidige overdaad aan meldpunten niet wenselijk. Om dit soort ‘regel- en organisatiereflexen’ tegen te gaan, ligt er ook een nadrukkelijke politieke verantwoordelijkheid. Eenvoud en uitvoerbaarheid moeten een onderdeel zijn van de politieke afweging.

Een ander belemmerend mechanisme voor vereenvoudiging is de breed heersende overtuiging dat er al geïnvesteerd is in beleid, programma’s, arrangementen, regels en procedures en sturingslijnen en dat onze bias vertelt dat we daarmee door moeten gaan. We veronderstellen dat ‘de vele sturingslijnen, arrangementen procedures en regels vast wel een reden zullen hebben die wij misschien niet kennen, maar anderen vast wél.’ Vereenvoudigen is met andere woorden heel nuttig maar niet gemakkelijk. Daarom is het des te meer nodig dat 2023 niet alleen in het teken staat van realisatiekracht maar juist ook van de broodnodige vereenvoudiging.