Code goed bestuur geeft problemen

Afgezet tegen bijvoorbeeld het omvangrijke declaratieschandaal in en rond het Britse kabinet moet kennelijk nog even worden gewacht op al te tastbare resultaten. Het roept de algemene vraag op of papieren gedragscodes inderdaad geduldig zijn en in de harde politieke en bestuurlijke werkelijkheid slechts marginale betekenis hebben.

De nieuwste loot aan de Nederlandse reguleringsboom is de Code voor goed openbaar bestuur. Openheid en integriteit, participatie, behoorlijk contact met burgers, doelgerichtheid en doelmatigheid, legitimiteit en zelfreinigend vermogen en bereidheid zich regelmatig te verantwoorden zijn ook in deze code de nogal voor de hand liggende uitgangspunten. Codes, interne gedragsnormen, reglementen van orde, politiek-bestuurlijke mores zijn van grote bekenis om nieuwe politici, bestuurders en ambtenaren na hun intrede te begeleiden en te vormen.

Dit type normen krijgt pas echt betekenis indien die begeleiding ook echt handen en voeten krijgt in de vorm van introductieprogramma’s, coaching en intervisie. Blijft het bij papier - hetgeen meestal het geval is - dan is het effect veelal minimaal.

Het verschijnsel ‘code’ schept echter ook nog allerlei afzonderlijke problemen. Enkele van die problemen kunnen als volgt worden geduid. De soft law, die in codes van deze aard is neergelegd, heeft nogal eens een vervuilend effect op het politieke debat.

Kritische volgers van dat politieke debat - waaronder vooral de talrijke media - willen graag zoveel mogelijk normen om het gedrag van bestuurders en politici als ‘onrechtmatig’of ‘onbehoorlijk’ te kunnen kwalificeren en hoe vager de norm, des te sneller dit oordeel kan worden geveld.

Zo moest in vroeger tijden toch tenminste een harde, daadwerkelijke belangenverstrengeling worden aangetoond, tegenwoordig is een vage schijn van belangenvermenging al voldoende om een bestuurder te laten struikelen. Waar gedragscodes uitdrukkelijk beogen om het imago van de overheid op te poetsen, is het effect nog wel eens averechts.

De grote buitenwereld kent het verschil niet tussen de soft law uit de codes en de hard law van wet en Grondwet en dan is ook de overtreding van soft law al gauw een onrechtmatig handelen en dus een reden voor aftreden. Het imago van de overheid is dan opnieuw geschaad omdat er zogenaamd bestuurlijk wangedrag is gepleegd.

Een nog wat groter probleem is dat de modieuze aandacht voor codes, handvesten en gedragsnormen veelal gecombineerd gaat met een zekere verwaarlozing van de juridisch harde gedragsregels.

Het Engelse voorbeeld is hier illustratief. In het debat over de declaratieperikelen kwam klip en klaar vast te staan dat - ondanks de jarenlange roep om wettelijke bijstellingen - men dit dossier groots heeft verwaarloosd.

In ons land komt men op onderdelen dit probleem ook tegen. Zo bevatten in nogal wat gevallen gemeentelijke gedragscodes normen die strijdig zijn met wet of Grondwet. Er zijn gedragscodes die onverenigbaarheden bevatten die alleen bij wet mogen worden vastgesteld en qua reikwijdte veel te ver gaan. De wetgever heeft tot op de dag van vandaag verzuimd helderheid te geven over de decentrale gedragscodes.

Zo speelt bijvoorbeeld al jarenlang de vraag of het verbod van vooringenomenheid uit de Algemene wet bestuursrecht - en de daaruit voortvloeiende schijn van belangenvermenging - wel in deze vorm op volksvertegenwoordigers van toepassing kan zijn.

In de praktijk geeft dit punt grote problemen, maar ondanks allerlei aankondigingen hebben regering en parlement nog steeds niet de moeite genomen dit belangwekkende vraagstuk uit de wereld te helpen.

Er is dus alle aanleiding niet alleen te kijken naar tranentrekkende soft law, maar vooral ook de hard law voldoende aandacht te geven. Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Staatsrecht aan de RU Groningen