Burgerzaken gaat centraal

Het pro-actieve karakter, dat de overheid aan haar dienstverlening wil geven, strekt zich soms ook uit tot eigen hoogtijdagen. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) hield dit voorjaar in een trendy omgebouwd industrieel complex aan de rand van Den Haag een ‘feestelijke borrel’ in verband met de modernisering van de Gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA).

 

Ook gezien de voorgeschiedenis (in 6 jaar was door een belabberde aansturing voor 30 miljoen euro nog niet de helft van het plan gerealiseerd – zie ook het kader op pagina 39) was het niet onverstandig om achter de uitnodiging voor die woensdag 1 april tussen haakjes ‘geen grap!’ te zetten. Opmerkelijk: waar bouwvakkers het pannenbier aanslaan als het dak erop ligt, hadden deze e-overheidsbouwers reeds aan het voornemen samen iets te ondernemen genoeg om te borrelen.

 

Intussen moesten kwalificaties als ‘het nieuwe programma modernisering’, ‘vliegende start‘, ‘het begin van de modernisering van het GBA’ en ‘succesvolle lancering’ de eerdere geur van mislukking verdrijven. Na die vliegende start trad stilte in. Tot vorige week.

 

Voor 17 december was een bestuurlijk overleg van staatssecretaris Bijleveld met gemeenten aangekondigd. Ze waren het snel eens. Bijeenkomen was niet eens nodig. Het was telefonisch afgedaan, kon Bijleveld dezelfde dag opgetogen melden in Oegstgeest, waar BZK een middag over de GBA had georganiseerd. En per persbericht jubelde het ministerie: ‘Een centraal systeem maakt 7x24 uur plaatsonafhankelijke dienstverlening en optimale gegevenskwaliteit en kostenbesparing voor gemeenten mogelijk. De weg is nu vrij om op volle kracht alle onderdelen van het programma modernisering GBA verder te realiseren.’

 

Niet eenvoudig

 

Er moet één landelijk Burgerzaken-kernsysteem komen, dat gegevens van alle burgers bevat. Gemeenten houden die bij. Dit BZS-K is niet alleen voor zo’n achthonderd externe organisaties (‘afnemers’) een unieke bron voor persoonsgegevens, vanzelfsprekend gebruiken gemeenten Akkoord luidt compleet andere opzet gba in hun bevolkingsgegevens zelf ook. Maar gemeenten die de ICT-huishouding zo hebben ingericht dat ze geen afstand kunnen doen van hun GBA-bestand (nu nog gemeentelijk opgeslagen), krijgen van BZK ook een lokaal BZS-K met een kopie van ‘hun’ gegevens in het centrale systeem.

 

Om het niet al te eenvoudig te houden: er bestaat centraal nog een systeem, het GBA-V. Daaruit krijgen afnemers GBA-gegevens verstrekt. Dit systeem, nu nog met een kopie van lokale bevolkingsbestanden, wordt geperfectioneerd. Het bestuurlijk akkoord luidt dus een fundamenteel andere opzet in van de bevolkingsadministratie.

 

Geen lokale GBA-systemen meer met centraal een kopie om de gegevensverstrekking te faciliteren, maar twee centrale systemen (BZS-K en GBA-V) met een lokale kopie voor ICT-matig wat minder ontwikkelde gemeenten. Voor activiteiten als de verstrekking van paspoorten en rijbewijzen, uitvoering van de leerplichtwet, organisatie van verkiezingen en bijhouding van de Burgerlijke Stand zijn ‘aanvullende modules’ nodig.

 

Dit alles moet tot stand komen onder BZK-regie en in 2015 volledig zijn ingevoerd. Volgend voorjaar volgt een Europese aanbesteding voor een raamovereenkomst met maximaal acht ICT-leveranciers, die het in overzichtelijke stappen moeten realiseren. In 2010 moeten de specificaties helder worden en in 2011 starten de bouwactiviteiten. De VNG heeft gemeenten opgeroepen mee te denken; half januari is een eerste bijeenkomst. Via mini-tenders worden onder het raamcontract deelopdrachten vergeven.

 

Programmamanager Jan Moelker legt uit dat eerst de doorontwikkeling van GBA-V wordt aangepakt, zodat daarmee opgedane ervaring kan worden benut bij de korte tijd later te starten ontwikkeling van BZS-K. De werking van het vernieuwde GBA-stelsel wordt uitgeprobeerd in een ‘test- en acceptatieomgeving’. Die is speels ‘Modernodam’ gedoopt. Moelker verwacht in 2012 de eerste pilots. Misschien een goed moment voor weer een vaatje pannenbier.

 

Atos Consulting, dat over de positionering van BZS-K adviseerde, schat dat eenderde van de gemeenten een lokaal kopiesysteem zal willen. Opmerkelijk is dat waar Moelker zegt dat het raamcontract het totaal omvat, VNG en BZK in een persbericht spreken van ‘een deel van het Burgerzakensysteem Kern’, overigens zonder aan te geven waar de rest dan vandaan komt.

 

Gespannen relatie

 

Het akkoord verandert de verhouding tussen gemeenten en hun GBA-leverancier. Deze bedrijven (en eventueel nieuwe spelers in de markt) kunnen gemeenten straks alleen aanvullende modules leveren. De VNG regelt de specificaties en stelt die aan gemeenten beschikbaar. Moelker: ‘De wijze van aanbesteding is dan de verantwoordelijkheid van de gemeenten.’

 

BZK onderhoudt een gespannen relatie met de drie huidige GBA-leveranciers. Deze bedrijven, die zich expert bij uitstek achten, boden 5 jaar terug een basisontwerp aan om het project vlot te trekken. Ze werden genegeerd. Dit jaar praatten ze weer in termen van ‘vlot trekken’ toen ze Moelker een ‘aandachtspuntennotitie’ bezorgden. Na de vliegende start kon er best wat zijn gebeurd, maar ze merkten er niks van en er waren te veel dingen onduidelijk om verstandige keuzes te kunnen maken, vonden ze.

 

In maart had de VNG nog gesproken van ‘goed overleg met gemeenten, afnemers en leveranciers’. Na de aankondiging van hun notitie liet ook Moelker zich aldus uit. Bij het Atos-onderzoek naar BZS-K, schreef hij in augustus, ‘is onder meer voorzien dat ook u wordt geraadpleegd’. Maar die raadpleging gebeurde pas nadat ze aan de bel getrokken hadden en van twee leveranciers pas 14 december, drie dagen voor het bestuurlijk overleg en anderhalve week nadat het Atos-rapport in de stuurgroep modernisering GBA was besproken ter voorbereiding van het akkoord.

 

Desgevraagd zei een BZK-woordvoerster dat het rapport nog niet af was en leveranciersbevindingen meegenomen zouden worden in het bestuurlijk overleg. Maar het stuk blijkt nu te vermelden: ‘Datum: 1 december 2009’ en ‘Versie: definitief’. Het woord ‘leverancier’ komt er één keer in voor en dan in relatie tot andere dan GBA-systemen.

 

Transparantie

 

Een betrouwbare indruk maakte op aanbieders ook niet dat BZK een afspraak met hen maakte om hun notitie toe te lichten en die enkele uren later weer annuleerde. Men was er ineens achtergekomen dat praten met drie leveranciers aanbestedingsrechtelijk niet handig is als straks voor het raamcontract een marktraadpleging moet plaatsvinden. Nu komt er in januari een ‘open bijeenkomst’, waar ook andere bedrijven welkom zijn. Moelker: ‘We betrachten maximale transparantie’.

 

‘Een betrouwbare GBA’ was de titel van de middag in Oegstgeest. Nu deze volgende week als eerste basisregistratie wettelijk verplicht overheidsbreed gebruikt moet worden, moeten die gebruikers er wel op kunnen vertrouwen. Hoe staat het met dat overheidsbrede gebruik? Daarnaar deed Ordina onderzoek, dat het in Oegstgeest presenteerde. Wie erbij was en later de BZK-website bekeek, kon opnieuw ervaren dat de communicatie vanuit het ministerie niet altijd eenduidig is.

 

In dat webbericht heette het: ‘Veel gemeenten zijn toch klaar met invoering GBA als basisregistratie.’ En: ‘Ruim 65% van de gemeenten is klaar of bijna klaar.’ Dat klinkt als een verdienste, maar deze ‘het glas is half vol’-benadering verdoezelt enigszins dat eenderde van de gemeenten (zie tabel) zich begin april nog altijd niet aan de wet houdt. Die gebruiken dus niet voor alles persoonsgegevens uit de GBA of zijn nog niet aangesloten op de ‘terugmeldvoorziening’ om gesignaleerde fouten door te geven. Bij 122 afnemers (van de circa 800) die Ordina bekeek, is het niet beter.

 

Half leeg

 

In Oegstgeest beschouwde Andrée van Es, BZK’s directeur-generaal Bestuur en Koninkrijksrelaties, het glas eerder als half leeg. ‘De deadline was 1 januari en meer dan de helft van de gemeenten haalt hem niet. Je kunt wel zeggen: “Het valt mee, want half 2010 zitten we op 80 procent”, maar er zijn ook gemeenten die pas eind 2010 klaar zijn. Die deadline was er niet voor niets. Het is een wettelijke verplichting. Ik maak me zorgen, omdat er zo veel achteraan komt. De GBA is nog maar de eerste basisregistratie. Er wordt mij iets te makkelijk gezegd: “Gemeenten krijgen zoveel over zich heen.” Nee, er zijn gewoon afspraken gemaakt.’

 

Wat Van Es niet zei, was dat de Basisregistratie Personen pas volledig is als ze naast de GBA ook de Registratie Niet-Ingezetenen (RNI) omvat, waarin personen komen die niet in Nederland wonen, maar wel een relatie met de overheid hebben. Eerder zei Bijleveld ernaar te streven een voorstel om de RNI wettelijk te regelen nog dit jaar naar de Kamer te sturen. Maar de RNI valt onder een andere BZK-directie dan de GBA, en die twee zijn er nog niet uit. Volgens een betrokkene ligt dat wetsvoorstel er misschien bij het zomerreces 2010.

 

40 jaar volksadministratie

 

5 november 1970
Staatssecretaris Chris van Veen kondigt geautomatiseerde Centrale Personenadministratie (CPA) aan ter vervanging van het papieren bevolkingsregister. Alle burgers in één computer roept veel verzet op, maar dat houdt een voorontwerp van wet (1976) en een wetsvoorstel (1982) niet tegen. Ook de VNG ligt dwars.

 

1 november 1984
Staatssecretaris Marius van Amelsvoort zwicht voor weerstand en annonceert Gemeentelijke Bevolkingsadministratie (GBA).

 

1 oktober 1994
Wet Gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) van kracht. Alle gemeenten houden van elke burger gegevens bij. Organisaties met een publieke taak kunnen daaruit putten en ontvangen, mits geautoriseerd, automatisch wijzigingen in voor hen relevante gegevens. Ze kunnen ook zelf GBA-gegevens opvragen en krijgen dan na uiterlijk twee dagen antwoord.

 

Februari 2000
Minister Roger van Boxtel vraagt advies over modernisering GBA. Het stelsel moet sneller, flexibeler, goedkoper en minder leveranciersafhankelijk.

 

29 maart 2001
Commissie-Snellen (Rotterdams hoogleraar bestuurskunde) komt met rapport. 10 juli 2001 Kabinetsstandpunt over rapport-Snellen.

 

19 april 2002
Eerste ideeën voor gemoderniseerde bevolkingsadministratie (mGBA) worden bekend.

 

2002-2007
BZK-agentschap Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten (BPR) worstelt met mGBA-project. Inschakeling van ICT-uitvoeringsorganisatie ICTU gaat moeizaam. Mismanagement bij BPR en gebrekkig opdrachtgeverschap richting ICTU doen de operatie stranden. Eind 2007 is alleen een centraal verstrekkingensysteem (GBA-V) klaar, dat een kopie bevat van gemeentelijke bevolkingsbestanden en rechtstreeks door afnemers kan worden bevraagd. Dat scheelt wel twee dagen. Maar plannen voor een nieuw uniform Burgerzakensysteem (BZS-Kern) lopen vast. Dan grijpt staatssecretaris Ank Bijleveld in.

 

2008
Bijleveld licht project door en broedt op een herstart. BPR wordt bedankt, directieleden vertrekken, BZK gaat het zelf doen.

 

5 maart 2009
Bijleveld, VNG en NVVB (Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken) akkoord over herstart onder gezamenlijke verantwoordelijkheid. GBA-V wordt doorontwikkeld, zodat afnemers er ook spontane mutaties uit kunnen ontvangen. Het Burgerzaken-kernsysteem moet er ook komen. Bekeken wordt wel of het in plaats van lokaal niet beter centraal kan worden gepositioneerd.

 

17 december 2009
Bijleveld besluit met VNG en NVVB tot centraal BZS-K, dat wel door gemeenten bijgehouden wordt. Gemeenten die hun gegevens nog niet de deur uit kunnen doen zonder in de knel te komen, kunnen een lokaal schaduwsysteem krijgen. Nederland krijgt waar velen tussen 1970 en 1984 tegen te hoop liepen: een centrale personenadministratie.