‘Gros demonstraties verloopt uitstekend’

De overheid gaat soms te snel over tot een demonstratieverbod en demonstranten handelen soms op manieren die het recht kunnen uithollen. Het demonstratierecht komt zo steeds meer onder druk. Dit was het thema op de nieuwjaarsbijeenkomst van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB). Waar ligt de grens?

Inperking demonstratierecht

Boerenprotesten, coronademonstraties, demonstraties voor Gaza, ze vallen op, omdat ze nogal eens uit de hand lopen of liepen. Voor sommige bestuurders en politici reden om te pleiten voor inperking van of meer voorwaarden aan het demonstratierecht. De bijeenkomst van de ROB in de Koninklijke Schouwburg van Den Haag was bedoeld om te peilen tot hoever gedragingen tijdens of demonstraties zelf toelaatbaar zijn.

Zeer kwetsend

Met de burgemeester van Bodegraven-Reeuwijk, Michiel Grauss, is iemand aan het woord die het fundamentele grondrecht verdedigt, maar iemand die ook wijst op het ‘aandachtsmodel’ van sommige demonstraties, waarmee er in zijn ogen misbruik van wordt gemaakt. ‘Soms zijn demonstraties zeer kwetsend of lokken ze geweld uit. Hij wijst op een demonstratie waar een kind begraven ligt in zijn gemeente en dat er in Rotterdam een varken werd geroosterd voor een moskee. ‘Dat doet pijn, maar je moet het wel faciliteren. Als het dan tot geweld komt, dan kan er vanwege deze uitwassen een meerderheid ontstaan voor inperken van het demonstratierecht. We moeten slimmer omgaan met de uitwassen.’

Onrecht kanaliseren

Dagmar Oudshoorn, oud-burgemeester van Uithoorn en nu directeur van Amnesty International Nederland, wijst op onderzoek van Amnesty waaruit blijkt dat de kennis over het demonstratierecht niet helemaal duidelijk is. ‘We kwamen er toen achter dat mensen sommige demonstraties inhoudelijk niet vinden kunnen.’ En soms worden mensen als demonstrant gecriminaliseerd. ‘Maar het recht op demonstratie is een grondrecht en een vreedzame manier om onrecht te kanaliseren.’ Ook abjecte dingen mogen dus worden gezegd. ‘Beperkingen hierop zijn aan het OM en de rechter. We moeten oppassen dat we niet bepaalde normen en waarden vastleggen op mensen.’

Proportioneel reageren

Interveniëren mag als een demonstratie niet beschermwaardig is. ‘Reageren moet dan wel proportioneel zijn’, zegt Oudshoorn. ‘Bij vreedzame demonstraties is de vraag: welke geweldsmiddelen pas je toe? Je hoeft het recht niet in te perken, want als burgemeester heb je al genoeg mogelijkheden met de huidige wet’, vindt ze. Daarbij stelt ze de vraag of er wel sprake is van uitwassen en of je wel moet opschalen. ‘Ik heb ook meegemaakt dat mijn wijkagenten werden opgeroepen voor een demonstratie elders.’

Verkeer verstoren mag

Maar soms is er sprake van een selffulfilling prophecy, vindt ze. Als voorbeeld noemt ze twee gelijktijdige demonstraties in Den Haag. ‘Bij de ene demonstratie, van boeren en coronacritici, waren enkel wijkagenten aanwezig, terwijl daar de hekken omver werden gereden. Bij de andere demonstratie, van XR in de tunnelbak, stond KMAR en de ME klaar. De enige misstand in de tunnelbak was dat mensen daar waren. Ze werden toen weggedragen.’ Maar ‘mensenrechten-technisch’ mag je het verkeer verstoren. In een rapport wijst Amnesty op het EVRM: ‘In het internationale recht is geen ruimte voor een beperking van het demonstratierecht enkel en alleen op grond van het verkeersbelang, en al helemaal niet voor een verbod’. ‘Het is niet zo zwartwit', vindt Oudshoorn. ‘Er worden keuzes gemaakt. Je moet vooral het gesprek erover voeren.’

Spreek met informele leiders

Dat is wat Munish Ramlal, ombudsman voor de Metropool Amsterdam, ook benadrukt, maar dan het gesprek aan de voorkant. ‘Een demonstratie is een escalatie. Daarvoor is er al onvrede en kennelijk hebben mensen dan meer ruimte nodig om hun zorgen te ventileren.’ Maar aan de voorkant gebeurt al veel, zoals gesprekken met informele leiders. ‘Dat zouden we moeten versterken.’ En over demonstraties zou er ook al een dialoog moeten plaatsvinden over de scherpe randjes. ‘Voer als burgemeesters of het NGB gesprekken met activisten: hoe houden we de boel bij elkaar?’ Grauss vult aan dat hij op huisbezoek is geweest, toen boeren met trekkers de snelweg op gingen. ‘Dat was een jongen van 17. Ik wil ze in de ogen kunnen kijken. Die mensen hebben echte zorgen en willen protesteren. Ik zeg dan: doe het wel veilig. En ik zoek overal informatie.’

Rechtsstatelijke opdracht

Maar als boze mensen raadsvergaderingen gaan verstoren en raadsleden intimideren, dan gaat het hem te ver. ‘Dat kan ik niet toestaan. Raadsleden moeten zonder last kunnen besluiten en als er sprake is van chantage, dan treed ik op.’ Volgens Ramlal kijken veel burgemeesters met een veiligheidsbril naar demonstraties, bleek uit eerder onderzoek van de Nationale Ombudsman naar het demonstratierecht. ‘Zij zien demonstraties als een veiligheidsrisico, maar burgemeesters hebben ook rechtsstatelijke opdracht. De-escaleer dus. En ook van de politie mogen we verwachten dat zij de-escaleren.’

Overheidsorganen ontwrichten

Ramlal wijst op een uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens die benadrukt dat het recht op vrijheid van vreedzame vergadering ook bescherming biedt aan demonstraties die activiteiten van bijvoorbeeld overheidsorganen belemmeren of ontwrichten, mits die demonstraties vreedzaam zijn. Daarnaast stelt hij vast dat activisten merken dat ze worden gevolgd en zij daarom gezichtsbedekkende kleding dragen. ‘Straks worden databases gekoppeld en krijg je een chilling effect (mensen ontmoedigen om van hun demonstratierecht gebruik te maken, WB). Je ziet dat al in andere landen. Het is minder zichtbaar, maar het demonstratierecht komt ook onder druk door digitalisering.’

Inzet vredeseenheid

Oudshoorn vertelt dat Amnesty lokale activisten met burgemeesters laat spreken en voorlichting geeft. ‘Juist om te de-escaleren.’ Inzet van de zogenoemde ‘vredeseenheid’, mensen met kennis van de activisten die de-escalerend optreden, blijkt te werken. ‘De demonstraties verlopen dan beter.’ Ze wil ook dat onderscheid wordt gemaakt tussen rellen en demonstraties. ‘Kijk naar het protest zelf en haal mensen die niet vreedzaam zijn eruit, maar leg niet hele protest stil. We leggen dat ook uit aan de activisten. Je kunt niet alles op één hoop gooien.’ De grens ligt bij geweld. Ze noemt de rellen in Rotterdam van een paar jaar geleden. ‘De halve binnenstad werd gesloopt. Er werd geschoten, de politie werd aangevallen.’ Ook na de wedstrijd Ajax-Maccabi waren er rellen. ‘Het was geen demonstratie. Wij wijzen beide kanten op de spelregels van demonstraties.’

3 procent gaat mis

In een reflectie op de discussie zegt socioloog Jacquelien van Stekelenburg, hoogleraar sociale verandering en conflict aan de VU, dat uit onderzoek blijkt dat het aantal demonstraties tussen 2015 en 2022 is toegenomen met 311 procent: van 2000 naar 6000. ‘Het gros daarvan verloopt uitstekend. Slecht bij 3 procent loopt het uit de klauwen.’ En aangezien het aantal demonstraties is toegenomen, is automatisch ook het aantal demonstraties dat uit de hand loopt toegenomen. ‘De meeste demonstraties verlopen uitstekend. Dat is een feit.’ Volgens haar kun je op een andere manier omgaan met de aanpak als je begint met vreedzaamheid. ‘Als je een demonstratie aanvliegt als veiligheidsprobleem, dan gaat het heel anders. In zekere zin wordt geweld dan ook uitgelokt: dat je denkt: het kan uit de klauwen lopen, dus ga ik op repressie zitten. Maar houd de cijfers in gedachten: in 2022 gingen 6200 van de 6500 demonstraties goed.’

Uitwassen beter aanpakken

In een korte vragenronde wijst Michiel van Emmerik, universitair hoofddocent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden, erop dat de Nijmeegse burgemeester Hubert Bruls veel met demonstraties te maken krijgt, maar geen nieuwe bevoegdheden nodig zegt te hebben. Net als andere burgemeesters van grote steden. Desgevraagd zegt Grauss dat hij ook niet vraagt om uitbreiding van het wettelijk instrumentarium. ‘Uitwassen moeten we beter aanpakken. We hebben dan ook het OM en rechters nodig die dat stevig bestraffen.’ In en buiten Europa worden rechten al ingeperkt, zegt Ramlal. ‘We moeten voorzichtig zijn met zulke oproepen uit Den Haag, zorgen dat het geen wetgeving wordt. Niet alleen een tegengeluid, maar ook tegenactie. We moeten niet de fundamenten van de rechtsstaat tarten.’ Oudshoorn vult aan: ‘Als je gaat knabbelen aan grondrechten, dan gaat het ook over jouw grondrechten.’

Politiek frame

In een slotwoord zegt Caelesta Braun, vicevoorzitter van de ROB, dat een demonstratie een schurend karakter nodig heeft. ‘Anders werkt het niet.’ Dat is volgens haar ook het pijnpunt: waar is het schurende karakter toelaatbaar? ‘En waarom escaleert het? Er is veel maatschappelijke onvrede, deels vanwege het functioneren van het openbaar bestuur.’ In de kern gaat het om het schuren van publieke waarden, analyseert ze. ‘Als openbaar bestuur zijn we daar te weinig zorgvuldig in. Het gaat nu veel over een narratief neerzetten. Een politiek frame is bepalend voor de instrumenten die je inzet. Maar wat is er aan de hand met het verantwoordelijkheidsbesef van degenen die het frame neerzetten? Ik zou zeggen wees die informele leider en faciliteer die informele leiders.’