Waarom veel zorgfraudeurs de dans ontspringen

Hoewel gemeenten zo nu en dan zorgfraudeurs bij de lurven pakken, leert de praktijk dat er veel tussendoor glippen. Waarom krijgen lokale overheden maar geen grip op dit probleem? ‘De rotte appels worden er slecht uitgepikt.’

Straf

Ruim 420.000 euro. Dat is het bedrag dat Flexzorg moet terugbetalen aan de gemeente Arnhem. De Wmo-aanbieder vervalste zijn administratie en bracht niet-gemaakte zorguren in rekening. Een van de eigenaren werd in augustus al veroordeeld tot een gevangenisstraf van twaalf maanden. De andere kreeg een taakstraf van 240 uur en een voorwaardelijke celstraf van zes maanden.

Vervalst

Arnhem ontdekte eind 2020 dat de zorg met name werd verleend door de directeur en een ongeschoolde stagiaire en ervaringsdeskundige. De onderneming vervalste vervolgens salarisspecificaties, facturen, betalingsbewijzen en jaarrekeningen, en maakte zo aanspraak op vergoedingen waar zij geen recht op had.

Onbetrouwbaar

Zo’n vier jaar later volgde in september een uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden: de urenstaten (overzichten van gewerkte uren) en zorgplannen van Flexzorg zijn onjuist en onbetrouwbaar. Het zorgbedrijf moet alle ontvangen bedragen terugbetalen aan de gemeente.

Geen winnaars

Elbert Elbers, toezichthouder bij de gemeente Arnhem en betrokken bij de zaak, was in de rechtszaal aanwezig. Werd de champagne ontkurkt toen het verlossende woord kwam? ‘Van vreugde was geen sprake’, zegt Elbers. ‘Uiteindelijk kennen deze casussen geen winnaars.’ Opgelucht waren ze wel. ‘Zo’n zaak kent een lange aanloop en het blijft spannend of de bewijsvoering de rechterlijke toets doorstaat.’ Als toeschouwer zag Elbers hoe de rechter zijn rapport van bevindingen kritisch afpelt. ‘Klaarblijkelijk is de inhoud van het rapport overtuigend genoeg om de eigenaren te veroordelen tot vrij stevige straffen. Daarmee geven we als gemeente een signaal af: we laten niet met ons sollen.’

Terugvorderen

Het is niet de eerste keer dat Arnhem in een zorgfraudezaak een ‘overwinning’ boekt. De gemeente heeft de afgelopen vier jaar ongeveer 2,4 miljoen euro teruggevorderd. Op dit moment heeft de provinciehoofdstad vier toezichthouders om onregelmatigheden bij zorgorganisaties aan te pakken. Elbers is een van die vier. Met collega’s controleert hij of zorgaanbieders in Arnhem rechtmatig te werk gaan.

Oplichters

Hoewel gemeenten zo nu en dan zorgfraudeurs bij de lurven pakken, leert de praktijk dat er veel tussendoor glippen, weet bestuurskundige Menno Fenger. Hij is hoogleraar institutionele beleidsanalyse aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Fenger deed in 2016 onderzoek naar het risico van fraude in de Zuid-Hollandse jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning. ‘Begrijp me niet verkeerd: de meeste zorgorganisaties leveren fantastisch werk’, verzekert Fenger. ‘Maar de rotte appels worden er helaas slecht uitgepikt. Heel veel grote gemeenten hebben een handvol fraudegevallen. Ik vermoed dat het in de grootste steden wel om tientallen gaat.’

Omvang

De omvang van zorgfraude is lastig te bepalen. Landelijke onderzoeken variëren van 3 tot 10 procent van de totale Wmo- en Jeugd-budgetten. Enkele jaren geleden schatte de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) dat de zorgfraude ongeveer 2 tot 5 procent bedraagt van de jaarlijks bijna 10 miljard euro die in de maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015) en jeugdzorg (Jeugdwet) omgaat. Oftewel, zo’n 200 tot 500 miljoen euro op jaarbasis.

Veiligere markt

Daarbij hebben de laatste jaren criminele organisaties het gemunt op de zorg, ziet Fenger: ‘Zorgfraude springt minder in het oog dan bijvoorbeeld handel in verboden middelen. Het is wat dat betreft een veiligere markt om in te opereren.’ Deze oplichters weten dat het toezicht schort. ‘Bij de meeste gemeenten is er niet of nauwelijks capaciteit beschikbaar voor het houden van toezicht op Wmo-aanbieders’, aldus de hoogleraar.

Papieren

Ook Elbers ziet het in zijn eigen gemeente herhaaldelijk misgaan bij zorgondernemingen: ‘Het kan gaan om administratieve fouten, maar er zijn organisaties die niet-geleverde zorg declareren en bewust zorgverleners inzetten die niet over de juiste papieren beschikken.’

Handelingsruimte

In instellingen voor beschermd en begeleid wonen zijn de risico’s op onrechtmatigheden het grootst, constateert Fenger. Mede omdat er jaarlijks aanzienlijke bedragen in omgaan. De gevolgen voor gemeenten kunnen enorm zijn. ‘Als een aanbieder bewust de veiligheidsregels aan zijn laars lapt en een gemeente de samenwerking wil beëindigen, waar breng je de bewoners van die instellingen dan naartoe? Gemeenten hebben in die gevallen nauwelijks handelingsruimte.’

Weeffouten

Hoe heeft het zover kunnen komen? Volgens de bestuurskundige zijn de weeffouten al gelegd bij de invoering van de Wmo 2015: ‘Toezicht was eigenlijk vanaf dag één al een ondergeschoven kindje. De Wmo moest en zou per 1 januari 2015 ingaan, terwijl de inkt bij wijze van spreken pas op 31 december droog was.’

Losse eindjes

Bij de totstandkoming van de wet is niet goed nagedacht over het toezicht. ‘Er zaten nog veel losse eindjes; inspectie zou later komen’, legt de hoogleraar uit. Zeker in het begin lag de nadruk op zorgcontinuïteit. Kwetsbare inwoners mochten niet de dupe worden van deze grootschalige decentralisatie. ‘Dat hebben gemeenten de afgelopen jaren heel knap gedaan, maar het toezicht kwam daardoor wel op de tweede plek.’

Worstelen

‘Daar komt bij’, vervolgt Fenger, ‘dat de decentralisatie gepaard ging met een bezuinigingsopgave. Gemeenten werden verantwoordelijk voor het toezicht, maar kregen geen extra middelen.’ Bovendien was het voor lokale overheden volstrekt onduidelijk hoe zij zorgbedrijven moesten controleren, stelt Fenger: ‘Gemeenten kregen geen instructies of handvatten. Er stond niets in de Memorie van Toelichting van de wet. Tot op de dag van vandaag worstelen lokale overheden met deze kennisachterstand.’

Opsporing

In de praktijk kozen gemeenten ervoor om het rechtmatigheidstoezicht te beleggen bij de sociale recherche en bijzondere opsporing van hun afdelingen Werk en Inkomen. Die keuze heeft Fenger echter altijd merkwaardig gevonden: ‘Deze handhavers hebben ervaring met het controleren van mensen in de bijstand, en waren helemaal niet gewend om te kijken naar grote zorgbedrijven.’ De eerste jaren van het rechtmatigheidstoezicht stonden dan ook vooral in het teken van de vraag: krijgt een inwoner rechtmatig zorg? Of een instelling rechtmatig handelt, werd niet gecheckt. Dat zij dat niet deden is logisch, meent Fenger: ‘Het hele Wmo-toezicht werd geënt op handhaving in de bijstand, dat uitsluitend toeziet op individuele bijstandsgerechtigden. Wmo-toezicht is een vak apart. De opsporingsambtenaren van Werk en Inkomen hadden daarvoor niet de juiste opleiding en achtergrond.’

Gescheiden

Dat gebeurde in het begin ook in Arnhem, erkent Elbers: ‘Toezichthouders Wmo en Participatiewet waren één functie. We kwamen echter al snel tot de conclusie dat het twee totaal verschillende werelden zijn, waarna het college die functie uit elkaar heeft getrokken.’

Rode vlag

Wat eveneens van elkaar gescheiden is, is het kwaliteitstoezicht en rechtmatigheidstoezicht. Dat laatste ligt bij de gemeente; het kwaliteitstoezicht is dikwijls bij de GGD belegd. Deze dienst heeft immers geen ervaring met rechtmatigheidstoezicht. Toch is het volgens Fenger onwenselijk dat deze twee onderdelen van het Wmo-toezicht los van elkaar staan. Rechtmatigheid en kwaliteit gaan namelijk hand in hand, betoogt hij: ‘Wanneer een aanbieder stelselmatig ongekwalificeerd personeel inzet, is dat meestal een rode vlag, een teken dat de directie niet het beste voor heeft met de cliënten. In veel gevallen is dat een uiting van onrechtmatig handelen. Om kosten te besparen worden er dan bijvoorbeeld familieleden zonder diploma ingezet om ‘zorg’ te verlenen.’

Strafrecht

Elbers herkent dat: ‘Bij calamiteiten gaan de kwaliteitstoezichthouders van de GGD vaak alleen op stap.’ Wat hem betreft een gemiste kans. Ook rechtmatigheidstoezichthouders hebben namelijk veel kennis van de lokale situatie. Daar komt bij dat het verzamelen van bewijslast een helse en tijdrovende klus is. ‘Zeker in het kader van het strafrecht is het ongelofelijk moeilijk om te bewijzen dat een aanbieder fraudeert’, zegt Fenger. ‘Het is geen strafbaar feit als ongekwalificeerde personen worden ingezet of als de woonruimte niet voldoet aan de richtlijnen die zijn opgesteld door de gemeente. Daar is “meer” voor nodig, bijvoorbeeld valsheid in geschrifte.’ Zorgfraudezaken lopen doorgaans al vijf jaar voordat ze voor de rechter verschijnen. In de tussentijd proberen gemeenten zoveel mogelijk bewijs te verzamelen, maar de bestuurskundige merkt dat zij daarvoor onvoldoende zijn geëquipeerd.

Lange adem

Vanaf het moment dat een gemeente bijvoorbeeld jaarverslagen opvraagt, wordt het volgens Elbers al complex: ‘Wanneer we alleen nog maar vragen stellen aan de zorgorganisatie, worden we al een juridische wereld ingezogen. Aanbieders reageren snel verbolgen. Het gebeurt steeds vaker dat we vanaf dat moment al een advocaat op ons dak krijgen.’ Alles moet extreem goed en zorg­vuldig worden onderbouwd. ‘Dat vergt een lange adem’, weet Elbers. ‘Met als risico dat het zo lang duurt dat de rechter rekening houdt met overschrijding van de redelijke termijn.’

Schaal

Wat te doen? Wat Fenger betreft moeten we onderkennen dat de gemeentelijke schaal niet is toegerust om dit soort uitwassen te bestrijden. Toezichthouders kijken niet over de gemeentegrenzen heen, terwijl malafide zorgondernemingen gemeente- of zelfs regio-overstijgend opereren. ‘Partijen die in een gemeente tegen de lamp liepen, duiken vervolgens weer op in een andere gemeente’, verzucht Fenger. Hij pleit voor een grotere rol voor het Openbaar Ministerie (OM), maar die wijst juist weer naar gemeenten. Zij zouden kritischer moeten kijken naar de instroom van malafide zorgbedrijven. ‘Wij kunnen als OM niet aan de achterkant blijven dweilen’, klaagde officier van justitie Marjolein Verwiel in augustus.

Beleidsmedewerkers

Fenger snapt dat het OM kampt met capaciteitsproblemen, maar het is zijns inziens te makkelijk om de verantwoordelijkheid te leggen bij een handvol gemeentelijke beleidsmedewerkers. ‘Hun primaire taak is om het lokale overheidssysteem draaiend te houden.’ Een actiever OM lijkt hem logischer.

Zwarte lijst

Den Haag komt eveneens met voorstellen om lokale overheden te ondersteunen. Per 1 januari kunnen gemeenten fraudesignalen uitwisselen in een zogenoemd ‘waarschuwingsregister’. Of deze zwarte lijst zoden aan de dijk zet is de vraag. De VNG uitte recent haar twijfels over het bijbehorende protocol, dat veel van de uitvoering zou vragen. De koepel heeft het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport zelfs verzocht om de beoogde invoeringsdatum te verzetten.

Ook Elbers vraagt zich af wat de toegevoegde waarde van het register is.

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 19