De dakloze moet onder dak

Gemeenten zien dakloosheid vaak niet als huisvestingsprobleem, maar als sociaal, psychisch en maatschappelijk probleem. Dat is het ook, maar eerst een huis werkt voor een grote groep beter.

‘Housing first’ is het toverbegrip in de daklozenopvang. Dakloze mensen krijgen eerst een woning en vervolgens intensieve, integrale ondersteuning. Zeventien steden passen de methode al toe, aldus Rina Beers van Federatie Opvang. Ze noemt het een effectieve manier om mensen er weer bovenop te helpen. ‘Daarbij is huisvesting veel goedkoper dan opvang voor tienduizenden euro’s.’ Ook voormalig daklozen zijn tevreden over de aanpak. ‘De cijfers van kwaliteit van leven zijn nergens zo hoog’, zegt Beers.

De gemeente Amsterdam gaat 4,4 miljoen bezuinigingen op beschermd wonen en 3 miljoen op de organisatiekosten dak- en thuislozen. De gemeente zet in op meer ambulant aanbod en snellere doorstroming van de 24-uursopvang naar begeleid wonen. Volgens het Amsterdamse raadslid Nelly Duijndam van coalitiepartij SP bezuinigt de gemeente met name op efficiency- en organisatiekosten, ongeveer 5 procent van de subsidie van 67,6 miljoen. ‘Naar beschermd wonen gaat 109 miljoen euro. Dat is al veel subsidie.’

In Amsterdam stokt het in de doorstroom. Duidelijke voorwaarde voor de SP is dat woningen worden bijgebouwd. Als tegenprestatie voor de bezuiniging zegt het college duizend woonplekken toe voor 2018. Met het beleid speelt het stadsbestuur in op kritiek op lange wachttijden voor de opvang (6 tot 9 maanden) en voor een woning (een jaar). De instroom moet daarbij worden verminderd door inzet op sneller oplossen van schulden. ‘Dat is een heel belangrijk en positief effect van de bezuiniging. De 24-uursopvang is erg duur, dus moeten we problemen eerder oplossen en ons richten op begeleid wonen en zelfstandige woningen. Belangrijk uitgangspunt is: geen mensen op straat.’

Draaideurdaklozen
Ook in het Arnhemse programma ‘Minder opvang, beter leven’ uit 2011 komt ‘Housing first’ terug. De gemeente werd geconfronteerd met een korting oplopend tot 40 procent in 2014 ten opzichte van 2011, omdat de doeluitkering van het rijk voor maatschappelijke opvang werd herverdeeld. Dat betekende 4 miljoen bezuinigen op een budget van 10 miljoen.

Met de nieuwe persoonsgerichte aanpak en met veel minder geld werd het aantal daklozen gehalveerd, laat de gemeente zien in haar eindevaluatie. De aanpak wordt nu regulier beleid. ‘Het voorzieningenaanbod in Arnhem was groot genoeg, maar toch sliepen mensen op straat’, vertelt programmamanager Ron van der Linden. Er moest een einde komen aan de ‘draaideurdaklozen’. ‘De gemeente gaf veel geld uit aan dezelfde groep mensen, maar wist niet om hoeveel mensen het precies ging. Daarbij was het beleid gericht op instandhouding van veel dure voorzieningen (dag- en nachtopvang, dranklokaal, dagbesteding et cetera) voor een beperkte groep mensen.’

De doorbraak was dat niet IrisZorg, instelling voor verslavingszorg en maatschappelijke opvang, maar de GGD als onafhankelijke organisatie daklozen ging tellen. ‘We verwachtten 600 mensen in de maatschappelijke opvang, maar uiteindelijk bleek het een stabiel aantal van 150 te zijn.’

Arnhem zette in op persoonlijke trajectfinanciering, uitstroom, preventie en centralisering van de opvangvoorzieningen. ‘We baseerden de financiering op het succes van de aanpak om daklozen zelfstandig te laten worden’, vertelt Van der Linden. De dag- en nachtopvang werden gebundeld in de Doorstroomvoorziening. ‘Dat was vooral een enorme omslag voor organisaties in de maatschappelijke opvang. Medewerkers waren heel erg begaan met de daklozen, maar spoorden ze tot dan toe niet voldoende aan, uit de opvang te komen.’

Beschermd wonen
IrisZorg had volgens Van der Linden het meest te verliezen, want hun nachtopvang sloot, en een nieuwe voorziening met andere werkwijze werd geopend. ‘IrisZorg is nu trots op de voorzieningen en de rust die verslaafden vinden in het beschermd wonen. Daardoor is een beeldbepalende groep uit het circuit geraakt.’

Een aanvullende opvangvoorziening bleef geopend voor mensen die alleen behoefte aan bed, bad en brood hebben. Net als in Amsterdam is het uitgangspunt dat niemand onvrijwillig op straat slaapt. De structurele bezuiniging bleef beperkt tot 3 miljoen euro, maar het aantal daklozen halveerde ten opzichte van 2012. Dat noemt ook IrisZorg een goed resultaat. Wel maakt de organisatie zich zorgen over de continue, grote druk op de opvang. De capaciteit kan een moeilijk vraagstuk worden als de aanloop groot is en uit- en doorstroom die snelheid niet aan kunnen. Tekenend voor deze zorg is een YouTube-filmpje waarin bestuursvoorzitter Don Olthof van IrisZorg spreekt over een explosieve toename van administratieve lasten als gevolg van de (overigens in zijn ogen terechte) decentralisaties in de zorg. Door die regeldruk gaat zorggeld steeds vaker naar bureaucratie. 

Fragmentatiebom
Ook Rina Beers van Federatie Opvang ziet dat met de persoonsgebonden benadering van Amsterdam en Arnhem daklozen precies krijgen wat ze nodig hebben, maar ze ziet steeds vaker dat instellingen voor ieder traject met de gemeente een apart contract moeten afsluiten. ‘Dat leidt tot meer bureaucratie.’

Beers noemt dit een ‘fragmentatiebom’. Vraag is of gemeenten met die versnippering van inkoop voldoende kijken naar de zorgvraag van de cliënt. Een visie op ontschot financieren ontbreekt vaak, terwijl Wmo, participatie, schuldhulpverlening en Jeugdwet allemaal in het sociaal domein zitten. ‘Een samenhangend pakket is mogelijk, maar het zijn nu allemaal aparte afdelingen.’ Beers zag Amsterdam en Rotterdam een mooie start maken, maar ziet ze nu verzanden in inkooptrajecten. ‘Ze behalen niet de winst die ze zouden kunnen halen. Reken af op scholing, specifieke resultaten per persoon, en maak daar resultaatafspraken over.’

Door persoonlijke trajectfinanciering en samenwerking met woningcorporaties werd ‘Housing First’ in Arnhem een succes. Dat in Arnhem nog wel steeds gezinnen worden uitgezet, noemt Van der Linden een ‘kwetsbaarheid’ van het beleid. ‘Een gezin dat op straat komt te staan, omdat de ouders bijvoorbeeld een wietkwekerij hadden en niet openstaan voor hulp, moeten we toch perspectief bieden.’ Arnhem heeft zes tijdelijke plekken. Doorstroming naar een vaste woning is een probleem. ‘Ik snap wel dat corporaties niet staan te springen zo’n gezin direct opnieuw een huis aan te bieden.’

Om huisuitzettingen tegen te gaan, is met woningcorporaties en nutsbedrijven afgesproken dat actie wordt ondernomen bij de eerste signalen van geen huur of energierekening kunnen betalen. Betrouwbare actuele gegevens over het aantal huisuitzettingen in Arnhem ontbreken echter. Van der Linden adviseert gemeenten te denken in ‘resultaten voor mensen’ en niet in ‘voorzieningen’. ‘Zet daar een prikkel op in de financiering. De opvang moet zo tijdelijk en kort mogelijk zijn, anders raken mensen in een circulair proces terecht en speelt hun leven zich af in de maatschappelijke opvang.’

Trampoline
Daklozenopvang zou geen vangnet moeten zijn, maar een trampoline, stelt Nienke Boesveldt die dit voorjaar promoveerde aan de Vrije Universiteit op daklozenbeleid in Amsterdam, Kopenhagen en Glasgow. Zij is ook projectmanager maatschappelijke opvang bij de gemeente Amsterdam. Het aantal daklozen daalde daar de afgelopen tien jaar tot 3.000, maar het aandeel daklozen met minder zware problemen nam toe. Tegelijk stijgt ook weer het aantal buitenslapers met recht op zorg. Amsterdam doet het volgens Boesveldt goed, maar voor deze redelijk zelfredzame groep valt nog een wereld te winnen. Amsterdam moet meer doen aan herstel en preventie.

Glasgow gaat zakelijker met het onderwerp om dan Kopenhagen en Amsterdam. ‘Glasgow heeft meer daklozen, maar de gemeente moet hen binnen een jaar een huis aanbieden. Dakloosheid is daar een huisvestingsprobleem.’ 34 procent van de daklozen heeft er binnen een jaar een woning, in Amsterdam 17 procent. Volgens Boesveldt moet het zwaartepunt van het daklozenbeleid verschuiven van de zorg- naar huisvestingshoek. ‘Glasgow heeft nationale wetgeving achter zich. Dat is een steun in de rug. In Noorwegen en Finland bestaan Housing Banks. In Nederland is weinig besef van de gevolgen voor de woningmarkt als mensen langer thuis blijven wonen.’ Volgens Boesveldt zouden gemeenten en organisaties als IrisZorg zich moeten gaan mengen in de vastgoedmarkt. ‘Ga zelf woningen kopen in plaats van wachtlijsten beheren. Als de intergemeentelijk focus daarop komt te liggen, is het oplossen van dakloosheid een haalbare kaart.’

Peersupport
Gemeenten doen nog weinig aan ‘peersupport’: erva­ringsdeskundigen die als cliëntbegeleider kunnen fungeren in de dagelijkse ondersteuning. Volgens Beers vereist dat een omslag bij zorginstellingen. ‘Begeleiding door lotgenoten activeert mensen en kan steun geven. Het lijkt ook effectie­ver, cliënten vinden omgang met een ervaringsdeskundige prettig. Als je die inzet bij de wijkteams, is er meer kans op succes.’ Inhoudelijke verdieping bij gemeenten is nog grotendeels afwezig. ‘De kennis is nog niet diep genoeg. Deskundigheid van lotgenoten is zeer welkom.’