Rekenmodel bijstand niet perfect

Invloed lokale omstandigheden onderschat

Bij tekorten in de bijstand spelen twee dingen: het macrobudget en het verdeelmodel. Tijdens het laatste VNG-congres riepen gemeenten het kabinet op adequate bijstandsfinanciering te regelen en financiële tekorten op de uitvoering te repareren. Het huidige tekort van 270 miljoen euro op het macrobudget vinden zij onacceptabel en de manier waarop de omvang wordt berekend in strijd met de Gemeentewet. 90 procent van de gemeenten komt tekort op het bijstandsbudget. Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)wijst erop dat het macrobudget later dit jaar nog wordt aangepast en dat de systematiek erachter op de lange termijn goed werkt. Over de laatste vijf jaar zou er op een jaarlijks budget van ongeveer 6 miljard een cumulatief tekort van 35 miljoen euro zijn.

Dat bedrag lijkt te kloppen, zegt Divosa-onderzoeker Marije van Dodeweerd. Zij inventariseerde de bijstandsbudgetten 2010-2016. ‘Als je de reservering voor de vangnetregeling meeneemt bij het budget zie je dat gemeenten over vijf jaar een tekort hadden van 4,5 miljoen. SZW zal daar de 29 miljoen bij hebben opgeteld die ze in 2015 hebben bijgestort, omdat er een fout zat in het verdeelmodel. Zo kom je op ongeveer 35 miljoen.’

Maar alles draait om framing, concludeert Van Dodeweerd. Als je namelijk naar de laatste drie jaar kijkt, is het tekort 370 miljoen. Kijk je naar concrete budgetten voor gemeenten (exclusief bedragen voor de vangnetregeling), dan zijn de tekorten over drie jaar 483 miljoen en over vijf jaar 381 miljoen. ‘Neem je de rampjaren mee van het bestuursakkoord, dan zijn de tekorten nog groter. Het percentage gemeenten met een tekort stijgt over de jaren. In 2016 had 80 procent van de gemeenten een tekort en dus zijn er steeds meer gemeenten met problemen. In relatie tot andere budgetten in het sociaal domein zie je een stapeling van tekorten. Gemeenten moeten bijpassen op de Wsw en ook bij jeugd ontstaan de komende jaren tekorten.’

Bijbanenmarkt
Een ander punt waarop de VNG wijst, is dat tekorten voor een aantal gemeenten nog forser uitpakken door het in 2015 ingevoerde verdeelmodel voor het zogeheten BUIG-budget. Veel gemeenten hebben het vertrouwen in dit verdeelmodel verloren. Volgens onderzoeker Leo Aarts van APE is duidelijk dat het verdeelmodel 2017 niet goed aansluit bij de objectieve maatschappelijke opgaven in de G4. Dat blijkt uit zijn onderzoek naar die aansluiting in opdracht van de G4. Toepassing van het huidige objectieve verdeelmodel leidt bij alle vier tot structurele tekorten op het BUIG-budget.

In Amsterdam is dat tekort 6,7 procent, in Rotterdam 9,9, in Den Haag 16 en in Utrecht 16,3 procent. Volgens het objectieve verdeelmodel ligt dat aan de effectiviteit van beleid en uitvoering. Maar volgens de G4 onderschat het model de omvang van hun maatschappelijke opgaven en is het verdeelmodel in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.

Aarts constateert dat het gemiddeld betaalde bedrag ook samenhangt met de mogelijkheden op de bijbanenmarkt en de concurrentie aldaar van jongeren en studenten. Dat gaat in tegen de aanname van het verdeelmodel dat het verschil tussen wettelijke bruto uitkeringsnormen en gemiddeld betaalde bedragen volledig afhankelijk is van beleid en uitvoering. ‘Deze omissie van het objectief verdeelmodel werkt in het nadeel van gemeenten met een sterke centrumfunctie, een hoge stedelijkheid en daarmee samenhangende cumulatie van maatschappelijke problematiek’, stelt hij.

Er bestaan systematische verschillen tussen verwachte aantallen uitkeringen en realisaties in de G4. Grote ongunstige afwijkingen vindt Aarts in de deelgroepen ‘huishoudens met veel zorggebruik’, instellingsbewoners en ouderen. Relatief gunstige afwijkingen zijn er in de deelgroepen ‘niet-westerse allochtonen’, jongeren, thuiswonende meerderjarige kinderen en laagopgeleiden. Aarts signaleert ‘verdeelstoornissen’ in de volume- en de prijscomponent van het verdeelmodel die nadelig zijn voor G4-gemeenten. De beleidsanalyse laat niet zien dat gevonden verschillen tussen normaantallen van het verdeelmodel 2017 en realisaties op de peildatum (31-12-2015) samenhangen met gemeentelijk beleid en uitvoering. Kortom, het verdeelmodel onderschat de maatschappelijke bijstandsopgaven van de G4 en doet die dan ook geen recht. De gemeenten hebben weinig mogelijkheden om de structurele tekorten terug te dringen door aanpassingen van beleid.

Volgens Aarts lijkt het praktisch haalbaar om objectieve elementen van de prijscomponent in de budgettoedeling te verwerken en daarbij de tweestapsstructuur van het huidige model te behouden en met gebruikmaking van microdata.

Structurele tekorten
Ook andere grote steden hebben structurele tekorten op het BUIG-budget. Groningen kent een verwacht jaarlijks tekort van 13 miljoen euro. Almere ging van een besparing van 3 miljoen in 2016 naar een verwacht tekort van 7,5 miljoen dit jaar. Adviseur Martin Heekelaar van Berenschot onderzocht het bijstandsbudget in Almere. Ook hij concludeert dat een aantal gemeenten groot nadeel ondervindt van de prijscomponent. ‘Als je gaat budgetteren, moet je niet alleen veronderstellingen maken over het aantal mensen met een uitkering (het volume), maar ook over factoren die de hoogte van de gemiddelde uitkering bepalen, zoals het aantal uren dat mensen naast hun uitkering werken. Daar loopt het mis.’

In Groningen wordt de prijs dus te laag ingeschat door het model. ‘Dat is frustrerend voor de gemeente, want die stelt alles in het werk, maar heeft door de lokale omstandigheden nauwelijks mogelijkheden het tekort in te lopen, omdat de prijs (gemiddelde uitkering) maar in beperkte mate beïnvloedbaar is’, aldus directeur Inkomensdienstverlening Hans Julsing. Heekelaar verbaast het dat gemeenten niet meer op het prijselement hameren.

‘Nu wordt gedaan alsof economische of sociale omstandigheden in gemeenten niet van invloed zijn op de gemiddelde prijs in gemeenten, terwijl dat natuurlijk wel zo is. In sommige gemeenten kunnen mensen vanuit de bijstand gemakkelijker in deeltijd aan de slag, waardoor de gemiddelde uitkering omlaag gaat, dan in andere gemeenten. De gemeente Almere heeft bezwaar ingediend en zou daarnaar kunnen verwijzen.’

Reactie G4
De G4 gaan ervan uit dat de staatssecretaris het APE-rapport serieus zal bestuderen en vertrouwen erop dat de bevindingen de basis vormen voor aanpassing van het verdeelmodel. De gemeenten zouden graag zien dat deze aanpassingen zo spoedig mogelijk worden doorgevoerd, indien mogelijk al in het verdeelmodel van 2018. ‘Het budget dat is toegekend op grond van het verdeelmodel verschilt van de werkelijke uitgaven voor uitkeringen’, aldus de Rotterdamse wethouder Maarten Struijvenberg.

‘Het rijk wijt dit aan gemeentelijk beleid, maar naar onze mening worden deze verschillen grotendeels bepaald door verdeelstoornissen in het model en objectieve factoren die de hoogte van de gemiddelde prijs bepalen. In het advies van de Raad voor de financiële verhoudingen van 27 juni zien we dit bevestigd.’ De Amsterdamse wethouder Arjan Vliegenthart sluit zich hierbij aan. De Haagse wethouder Rabin Baldewsingh wijt zijn grote bijstandstekorten ook aan het rekenmodel. ‘Grotere gemeenten worden hard getroffen, omdat zij relatief veel inwoners hebben met een bijstandsuitkering. Het nieuwe kabinet moet dit probleem echt oplossen.’ Vliegenthart en de Utrechtse wethouder Victor Everhardt sluiten zich hierbij aan.