Stop de boetestroom

Hoe regel je handhaving efficiënt maar ook met oog voor de menselijke maat? Die puzzel probeert de RDW, de rijksdienst die toeziet op veilig wegverkeer, al een aantal jaar te leggen. Steeds vaker lukt het om onnodige opstapelingen van boetes te voorkomen. Toch blijft het moeilijk om in contact te komen met de meest kwetsbare groep.

De RDW, de Rijksdienst voor Wegverkeer, werkt sinds 2017 aan ‘maatschappelijk verantwoord handhaven’. Sommige mensen die werden beboet voor een te late APK of een onverzekerd voertuig bleken ernstig in de problemen te komen wanneer ze niet aan de verplichtingen kunnen voldoen en de boetes na verloop van tijd steeds hoger worden. In dat soort gevallen wilde de RDW voortaan handhaven met oog voor de menselijke maat. Met andere woorden: contact zoeken met mensen om ze te helpen aan de voertuigverplichtingen te voldoen en de boetestroom te stoppen.

Afdelingsmanager Herbert Bos en unitmanager Sybo Glas houden zich bij de rijksdienst bezig met het maatschappelijk verantwoord handhaven. De problemen rondom opstapelende boetes hebben te maken met een wetswijziging die zo’n tien jaar geleden werd doorgevoerd, legt Glas uit. ‘Vanaf 2011 vielen boetes voor onverzekerde en ongekeurde voertuigen onder de wet Mulder.’ Dat wil zeggen dat de bekeuringen niet via het strafrecht maar via het bestuursrecht werden behandeld. Dat maakte het mogelijk om over te stappen van steekproefsgewijs handhaven naar ‘100 procent controle’.

In het strafrecht is er een beperkte capaciteit om overtredingen te behandelen, maar in het bestuursrecht kunnen boetes zonder tussenkomst van een rechter worden verstuurd, dus daar geldt die beperking niet. Daarom werden vanaf 2011 alle voertuigen automatisch periodiek gecontroleerd op een geldige APK en een verzekering.

Neveneffect

‘Door de 100 procent controle waren de voertuigverplichtingen en daarmee de verkeersveiligheid veel beter te handhaven’, aldus Glas. Het resultaat was inderdaad spectaculair: tussen 2011 en 2017 daalde het aantal onverzekerde voertuigen van 240.000 tot 35.000. Er was echter wel een ‘negatief neveneffect’, tekent Glas aan. ‘Er was een bepaalde categorie die het niet voor elkaar kreeg om de verzekering of de APK te regelen, ondanks boetes en verhogingen.’ Voor die groep kunnen de boetes leiden tot stress, financiële problemen, en alle gevolgen van dien.

In het ergste geval kunnen mensen zelfs in de gevangenis belanden als ze er niet in slagen om hun boete te betalen. ‘Gijzeling’ is het zwaarste dwangmiddel dat het OM heeft om mensen te dwingen om te betalen. Tussen 2011 en 2015 kregen meer dan 18.000 mensen te maken met zo’n gijzeling als gevolg van een onverzekerd voertuig. Inmiddels komt dat een stuk minder voor. Doordat de officier van justitie en de rechter zorgvuldiger omgaan met het dwangmiddel, waren er in 2019 nog minder dan tweehonderd gijzelingen nodig als gevolg van een opgelegde verkeersboete.

De afgelopen jaren is de RDW erin geslaagd om het aantal boetes voor ongekeurde en onverzekerde voertuigen flink terug te brengen, simpelweg door mensen eerst te waarschuwen. Wanneer de APK vervalt of de verzekering wordt beëindigd, krijgen mensen een waarschuwingsbrief. Dat zorgde voor de helft minder boetes voor ongekeurde voertuigen en een derde minder boetes voor onverzekerde voertuigen.

Veelplegers

Toch blijft er nog een groep mensen over die, ondanks de waarschuwing, herhaaldelijk de fout in gaan. De RDW liet in 2018 onderzoek doen naar die groep. Ze kwamen erachter dat er bij deze ‘veelplegers’ vaak sprake is van een laag doenvermogen (zie kader hieronder).

Met andere woorden: ze hebben niet het mentale vermogen om op het juiste moment de juiste actie te ondernemen. Dat heeft vaak te maken met stress, geldproblemen en andere sociale problematiek.

De onderzoekers concludeerden dat boetes bij deze groep niet leidden tot de gewenste gedragsverandering, maar in plaats daarvan de bestaande problemen bij deze mensen verergerden. En dat is natuurlijk niet de bedoeling.

Glas: ‘Het gaat ons er niet om dat we zoveel mogelijk boetes opleggen, maar dat we met z’n allen veilig de weg op kunnen.’ Inmiddels pakt de RDW het anders aan. Glas: ‘Na twee boetes sturen we een brief met het verzoek om contact op te nemen. Bij de mensen die reageren, kunnen we in drie op de vier gevallen de situatie oplossen, waardoor toch aan de voertuigverplichting wordt voldaan. Dat kan ook betekenen dat het voertuig wordt geschorst. En afhankelijk van de omstandigheden kunnen we ook de boete intrekken.’

De RDW verstuurt jaarlijks zo’n 27.000 van dat soort brieven. Ter vergelijking: in 2022 werden bijna 200.000 boetes voor onverzekerde en ongekeurde voertuigen verstuurd. Afgelopen jaar werd in meer dan vijfduizend gevallen de boete ingetrokken vanwege de persoonlijke omstandigheden van de overtreder.

Bottleneck

Met de mensen die contact opnemen loopt het dus meestal goed af, maar helaas neemt niet iedereen contact op. Daar zit nog een flinke bottleneck: slechts één op de vijf ontvangers reageert op de brief. Herbert Bos: ‘De grootste uitdaging is in contact komen. Sommige mensen maken brieven van overheidsinstellingen helemaal niet open.’ Glas: ‘We doen nu een pilot waarbij we een ansichtkaart sturen in plaats van een brief in een envelop.’ Een andere uitdaging: sommige overtreders kampen met allerlei problemen, die het moeilijk maken om te voldoen aan de verplichtingen.

Glas: ‘Dit is een doelgroep waarvan we weten dat ze keer op keer een boete krijgen. We willen kijken of we in dat soort gevallen een signaal kunnen doorgeven aan het sociaal domein. We zijn aan het zoeken of we iets kunnen betekenen in het kader van vroegsignalering.’

Wil je gegevens delen met andere overheidsorganisaties, dan loop je echter al snel tegen de privacywetgeving aan, weet Glas. In sommige gevallen kan een uitzondering worden gemaakt op die regels. Zo lopen er experimenten rondom de vroegsignalering van schulden waarbij signalen van betalingsachterstanden bij de lokale belastingen en bij hypotheekverstrekkers worden doorgespeeld aan de schuldhulpverlening. Glas zou graag aansluiting zoeken bij die experimenten. Bos: ‘We hebben mooie stappen gezet. Maar we zien dat we nog winst kunnen behalen door meer samen te werken met het sociaal domein.’