Sociale wijkteams als indicator voor effectieve decentralisatie

1.    HET KADER VAN DE DECENTRALISATIES

 

De decentralisaties zijn in volle gang. Gemeenten krijgen veel extra taken en middelen op het gebied van jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en participatie. Voor de uitvoering van die nieuwe taken is echter minder budget beschikbaar dan voorheen. De gedachte is dat het kan als gemeenten ook nieuwe manieren van uitvoering introduceren, waarbij zij hun specifieke voordelen kunnen benutten: maatwerk, eigen kracht, integraal, nabij en resultaatgericht.

Gemeenten kunnen iets wat Rijk, provincies en zorgverzekeraars niet kunnen:

-        Makkelijker met burgers in contact komen;

-        Gesprek met burgers en hun omgeving aangaan;

-        Burgers stimuleren om meer eigen kracht en initiatief te tonen;

-        Maatwerk leveren;

-        Integraal kijken naar gezin of huishouding;

-        Verschillende leefdomeinen betrekken bij een vraag van een burger;

-        Nabije voorzieningen gebruiken;

-        Beter zicht ontwikkelen of een ondersteuning ook resultaat heeft.

Effectieve decentralisatie

De voordelen benutten van de nabijheid tot de burger noemen we effectieve decentralisatie. Hoe kunnen gemeenten dat realiseren? Welke factoren dragen daaraan bij? RadarAdvies heeft hierover een verkenning uitgevoerd in 16 gemeenten, in opdracht van instituut Gak.

Uitstapje naar de wetenschap

Onderzoek laat zien dat de decentralisaties plaatsvinden onder ongunstige voorwaarden van het Rijk: kortingen, trage wetgeving en onduidelijkheid over middelen (Boogers 2008).

Maar wat kan een gemeente zelf doen om haar hierboven geschetste voordelen bij een decentralisatie optimaal te benutten? Daarover is minder onderzoek beschikbaar. De term effectieve decentralisatie ontlenen we aan de bestuurskundige Fleurke. Die heeft in 1997 het ideale kader geschetst voor een gemeente om een decentralisatie door te voeren. Fleurke wijst er op dat lokaal maatwerk van gemeenten leidt tot een actievere betrokkenheid van burgers bij de lokale samenleving.

Gemeentelijke mogelijkheden

Wij hebben in ons onderzoek gekeken naar de factoren waar een gemeente zelf invloed op heeft om tot een effectieve decentralisatie en actief burgerschap te komen. In de bestuurskundige literatuur komen we dan uit op thema’s als strategie, organisatie en inrichting, en sturing en bekostiging (Noordergraaf 2011). Bij deze grote operatie van 3 gelijktijdige decentralisaties hebben we ook gekeken naar inzichten in veranderkunde en transitiemanagement (Rotmans 2002). Dat leidt tot een set van factoren rond strategie, inrichting en sturing die gemeenten al dan niet inzetten. Ook laat het zien hoe effectief de decentralisaties in gemeenten zijn in termen van maatwerk, integraliteit, resultaatsturing en actief burgerschap.

Gedeelde visie

Maar om te beginnen, onderschrijven gemeenten de uitgangspunten van een effectieve decentralisatie eigenlijk wel? Het blijkt dat alle betrokken gemeenten een visie op het sociale domein hebben neergelegd. In al die documenten, soms al uit 2010 of eerder, staan vergelijkbare uitgangspunten benoemd: burgers doen meer zelf, en met en voor elkaar, maatwerk, integraal werken, gebruik van nabije voorzieningen, preventie en meer sturen op resultaat. Kortom, er is sprake van een breed gedeelde visie.

Alle gemeenten schetsen ook een verdeling in de volgende domeinen:

• Burgerkracht
  De nulde lijn, waarin burgers alles vooral zelf en met elkaar regelen.
• Algemene voorzieningen en sociale wijkteams
  De eerste lijn, vrij toegankelijk voor burgers.
• Specialistische ondersteuning
  De tweede lijn, alleen via verwijzing toegankelijk voor burgers.

Deze verdeling zien we visueel terugkomen in de diverse beleidsnota’s: veel piramides, soms trappen, soms cirkels.

Prioriteiten gemeenten bij effectieve decentralisatie begin 2014

Uit gesprekken en bij analyse van de stukken blijkt actief burgerschap hoog op de agenda te staan en veel aandacht te krijgen in de media. Maar we zien het minder sterk terug in inzet van middelen en grootschalige activiteiten. Vermoedelijke oorzaak daarvan is dat gemeenten wel het belang van de ontwikkeling van actief burgerschap erkennen, maar de ontwikkeling van burgerkracht zien als een ‘bottom-up’ proces. Iets dat moet ontstaan uit de interactie tussen burgers onderling en tussen burgers en professionele werkers in de praktijk. Gemeenten kunnen dat alleen maar faciliteren en stimuleren, dat vergt een lange adem. Bovendien kunnen ze een deel van hun gebruikelijke instrumenten, zoals financiering en regulering, niet krachtig inzetten om het proces te versnellen.

Regionale samenwerking

Gemeenten kopen veel van de nieuwe jeugd- en Wmo-diensten in regionale verbanden in, op basis van een verwijzing of indicatie. Dus als tweedelijnsaanbod. Begin 2014 bleef dit onderbelicht in de gesprekken met gemeenten. Het onderwerp stond minder op de agenda, mede omdat wettelijke kaders, regioverbanden, doelgroepen en middelen en de invulling van de bezuinigingen nog onduidelijk waren. Bovendien vroegen wij gemeenten naar eigen keuzes en acties om effectief te decentraliseren. We verwachten bij een volgende meting, eind 2014, dat gemeenten veel meer aandacht besteden aan de regionale samenwerking en hun keuzes over sturing op en bekostiging van de gespecialiseerde ondersteuning.

2.    SOCIALE WIJKTEAMS ALS INDICATOR VAN EFFECTIEVE DECENTRALISATIE

 

Op dit moment gaat de meeste aandacht van gemeenten uit naar de ontwikkeling van de eerste lijn door de inrichting van sociale wijkteams. Daarom bekijken wij nu vooral hoe gemeenten in de eerste lijn hun uitgangspunten voor een effectieve decentralisatie in de praktijk kunnen brengen. Alle gemeenten denken over of bouwen aan sociale teams als concept om meer integraliteit en maatwerk te realiseren.

Sociale teams met veranderopgave

Het samenvoegen van medewerkers uit verschillende disciplines in een sociaal team wil nog niet zeggen dat daarmee de doelen van een effectieve decentralisatie worden gerealiseerd. Om tot een scherpe analyse te komen, hebben we nog een stap dieper gekeken naar sociale teams. We hebben deze bekeken aan de hand van een meta-analyse (LPBL 2013) van 13 studies waarin  voorwaarden zijn benoemd om binnen een sociaal team ook echt tot een andere werkwijze te komen. De daarbij genoemde voorwaarden zijn:

-        ruimte voor ontwikkeling van medewerkers,

-        werken aan een generalistisch profiel van sociale werkers,

-        bewuste terugkoppeling van praktijk aan beleid,

-        voldoende tijd voor sociale werkers,

-        investering vanuit de gemeente,

-        nieuw voor oud, sociale wijkteams niet bovenop maar in plaats van bestaande aanbod.

In gemeenten die deze principes toepassen spreken we van sociale teams met een veranderopgave. Waar volgens de laatste inzichten de uitgangspunten van een effectieve decentralisatie zichtbaar worden, zoals burgerkracht, maatwerk, integraliteit, nabijheid en sturen op resultaten.

Voortgang in gemeenten

Globaal kunnen we 3 groepen gemeenten onderscheiden:

-        Nog niet gestart met een sociaal wijkteam;

-        Bezig met een eerste experiment of al langer bezig, maar zonder veel eisen aan de veranderopgave.

-        Al langer bezig, met vaak verscheidene sociale wijkteams en expliciete sturing op een andere werkwijze door de werkers.

Bij de laatste groep hebben we vervolgens gekeken naar de keuzes in strategie, organisatie, inrichting, sturing en bekostiging en die vergeleken met de situatie in andere gemeenten.

Factoren die de inzet van sociale wijkteams met een veranderopgave bevorderen

Gemeenten die werken met meerdere sociale teams en expliciet sturen op een veranderopgave onderscheiden zich van andere gemeenten.

√ Ze hanteren een ambitieuze strategie over meerdere leefdomeinen heen.

Gemeente X heeft begin 2011 geconstateerd dat de 3D opgave groter is dan de bouw van een nieuw stadhuis. Dus hebben ze de 3D opgave integraal opgepakt, met een werkwijze die ze bij de bouw van een nieuw stadhuis hanteren: er is substantieel geld vrijgemaakt voor een programma. Het programma is met de verantwoordelijke lijnfunctionarissen opgezet. De Raad ontvangt per kwartaal een managementrapportage met een risicoanalyse en burgers krijgen periodiek een update van de voortgang.

 

√ Hun strategie is ook op verandering gericht.

“We hebben meteen de luiken opengezet en zijn direct gaan experimenteren. Wat werkt wel? Wat werkt niet? Dat is een open proces. We laten elkaar en anderen zien wat er eigenlijk gebeurt, maken klanten zichtbaar en stellen het systeem ter discussie. Kunnen we onze nieuwe klanten beter helpen op een andere manier? Bij experimenteren, nieuwe taken begrijpen en leren van elkaar hoort ook samenwerking, in informele netwerken met andere gemeenten.”

 

√ Ze gebruiken elementen van transitiemanagement. Dat betekent onder meer:

-    vernieuwers bij elkaar brengen,

-    op alle niveaus vernieuwen,

-    leiderschap tonen,

-    bereidheid om ingrijpende veranderingen door te voeren.

√ Ze richten zich explicieter op de verandering van organisatie- en inrichtingsaspecten:

-    sociale wijkteams apart neerzetten, in plaats van bestaande voorzieningen,

-    gemeentelijke organisatie reorganiseren om beter aan te laten sluiten op integrale sociale wijkteams,

-    financiële geldstromen ontschotten,

-    ICT gericht inzetten om integraliteit beter mogelijk te maken.

Er blijkt rond sociale wijkteams nog weinig praktijkervaring met sturing en bekostiging. Enkele gemeenten hebben weliswaar trajecten lopen om op dit terrein meer inzicht te ontwikkelen, maar geen enkele gemeente stuurt nu al op financiële prikkels bij sociale wijkteams. Het staat wel in de planning.

Veranderopgave lijkt verschil te maken

Tot slot hebben we ook gekeken naar het verschil in strategie, organisatie, sturing en bekostiging tussen enerzijds gemeenten die nog niet aan sociale wijkteams zijn begonnen en anderzijds gemeenten met sociale wijkteams zonder stevige veranderaspecten. Die verschillen waren niet groot. Dat leidt bij ons tot de veronderstelling, dat het verschil niet zozeer zit in het al dan niet oprichten van een sociaal team, maar vooral in het opzetten van een sociaal team met een veranderopgave.

3.    IS STUREN OP SOCIAAL WIJKTEAM MET EEN VERANDEROPGAVE DE BESTE EFFECTIEVE DECENTRALISATIE?

 

Het lijkt wellicht dat we uitstralen dat de opzet van een sociaal team met een veranderopgave voor een gemeente de beste strategie is voor een effectieve decentralisatie. Maar feit is dat we dat nu (nog) niet weten. De decentralisaties moeten nog beginnen, waarbij gemeenten verschillende strategieën hanteren. Sommige kiezen bewust voor een geleidelijke veranderstrategie, via co-creatie en met ruimte voor initiatief van de uitvoerende instellingen om tot veranderingen te komen.

Andere gemeenten verwachten in de praktijk vanzelf veranderingen door financiële druk te zetten op aanbieders van diensten.

En er zijn gemeenten die, behalve op prikkels, ook sturen op een andere inrichting van het maatschappelijk middenveld. Bijvoorbeeld door sociale wijkteams op te zetten, soms via een aanbesteding. Niemand kan nu al zeggen wat uiteindelijk het beste blijkt te werken.

Ontwikkelingen sociale wijkteams nog pril

Bovendien is de ontwikkeling van de sociale wijkteams nog pril, er zullen zich ongetwijfeld nog kinderziektes voordoen. Één conclusie durven wij nu al te trekken: als gemeenten willen investeren in een sociaal wijkteam dat anders omgaat met zorg voor en met burgers, dan doen ze er goed aan een ambitieuze, integrale strategie af te spreken, daadwerkelijk te sturen op de randvoorwaarden voor een verandering in de praktijk en vol te investeren in de ontwikkeling van de medewerkers in de wijkteams.

Meting eind 2014

We weten natuurlijk meer als blijkt dat sociale wijkteams met een veranderopgave ook echt anders omgaan met vragen van burgers. En als gemeenten hun voordelen (zoals maatwerk, integraliteit, nabije voorzieningen) in de praktijk volop benutten. In onze meting eind 2014 hopen we een eerste inzicht te krijgen: Treedt er een effect op in de praktijk tussen burgers en sociale werkers in wijkteams? En is dit effect sterker in de sociale wijkteams met een veranderopgave?

Auteurs: Rogier den Uyl, Merel Molenkamp, Bob de Levita, Wietske Nijhof